Цифровизация кадастрового учёта и регистрации прав на земельные участки в ОЭЗ

Введение

Особые экономические зоны (далее – ОЭЗ) занимают особое место в российской системе землепользования: земельные участки, расположенные в их границах, одновременно подпадают под действие двух правовых режимов – общего режима кадастрового учёта и специального режима управления. Согласно данным Министерства экономического развития Российской Федерации, на конец 2025 года на территории Российской Федерации функционировали 59 ОЭЗ четырёх типов с совокупной площадью свыше 500 км ², а число резидентов превысило 1 000 компаний. Масштаб явления и объём привлекаемых инвестиций делают точность и полноту кадастровых данных о земельных участках в ОЭЗ критически важными для инвестиционного климата страны в целом. Вместе с тем цифровая инфраструктура кадастрового учёта земель ОЭЗ по-прежнему носит фрагментированный характер [10, с. 403]: информационные системы АО «Особые экономические зоны» как управляющей компании не интегрированы в Федеральную государственную информационную систему Единого государственного реестра недвижимости (далее – ФГИС ЕГРН). Следствием этого является несвоевременное отражение в реестре сведений об ограничениях и обременениях земельных участков, а также об изменениях их разрешённого использования. Практическая направленность проблематики подтверждается данными Росреестра: средний срок регистрации прав на участки в ОЭЗ в 2025 году составлял 9 рабочих дней против законодательно установленных 7 дней, а доля приостановлений регистрационных действий по участкам в ОЭЗ достигала 14% против 6% по стране в целом [11].

Причина сложившейся ситуации состоит не в техническом несовершенстве ФГИС ЕГРН, прошедшей масштабную модернизацию в 2021– 2022 годах, а в правовой неопределённости полномочий по внесению информации, относящейся к зонам с особыми условиями использования территорий, применительно к ОЭЗ [7, с. 28]. Устранение данной неопределённости является необходимым условием обеспечения достоверности реестра и снижения транзакционных издержек участников земельного оборота.

Целью настоящего исследования является выявление правовых коллизий и технологических пробелов в системе кадастрового учёта земель ОЭЗ, а также обоснование комплекса мер законодательного и технического характера, направленных на интеграцию информационных систем управляющих компаний ОЭЗ с ФГИС ЕГРН.

Методы

В ходе исследования применялся комплекс методов, характерных для правовых и управленческих исследований в области цифровой трансформации государственного управления. Основным инструментом анализа нормативной базы выступил формально-юридический метод: были изучены положения Земельного кодекса Российской Федерации (прежде всего ст. 105–106) [2], Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [3], Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [4], а также подзаконные акты Росреестра и Минэкономразвития России в части регулирования кадастрового учёта и межведомственного электронного взаимодействия.

Для выявления системных противоречий в действующем законодательстве применялся метод сравнительно-правового анализа:

сопоставлялись правовые режимы кадастрового учёта земельных участков в ОЭЗ Российской Федерации, Китайской Народной Республики и Республики Сингапур. Выбор именно этих юрисдикций обусловлен их ведущей ролью в международной конкуренции за инвестиции в рамках Азиатско-Тихоокеанского региона, а также наличием документально описанных технических решений по интеграции кадастровых и реестровых данных.

Эмпирическую основу исследования составили официальные статистические данные Росреестра о средних сроках регистрации прав и доле приостановлений регистрационных действий по участкам в ОЭЗ за 2024–2025 годы, а также технические документы, раскрывающие архитектуру ФГИС ЕГРН версий 2021–2022 годов и функциональные возможности Единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ 3.0). В части анализа зарубежного опыта использовались материалы, опубликованные в рецензируемых изданиях, в том числе исследование Wang Y. и Li X. [12, с. 214–231], посвящённое интеграции кадастровых данных в китайских ОЭЗ.

Интерпретация выявленных правовых коллизий осуществлялась с опорой на системный метод: каждая выявленная норма рассматривалась в контексте всей совокупности правовых актов, регулирующих отношения в сфере кадастрового учёта и управления ОЭЗ. Это позволило установить не только формальные противоречия, но и определить их место в иерархии нормативного регулирования. На завершающем этапе исследования применялся метод правового моделирования: на основе анализа действующей нормативной базы и технической архитектуры информационных систем были разработаны конкретные предложения по внесению изменений в законодательство и технические регламенты. Результаты Проведённый анализ позволил установить три взаимосвязанных противоречия, формирующих системный сбой в механизме кадастрового учёта земельных участков в ОЭЗ. Первое и ключевое противоречие носит нормативный характер. В статье 106 Земельного кодекса Российской Федерации законодатель связывает юридическую силу зоны с особыми условиями использования территории с её обязательным внесением в ЕГРН. Между тем ОЭЗ не включены в перечень таких зон, установленный частью 1 статьи 105 ЗК РФ. Это означает, что ограничения, предусмотренные соглашением об управлении ОЭЗ, в автоматическом режиме в ЕГРН не отражаются и, следовательно, формально лишены механизма обязательной публичной фиксации, обеспечивающей их действие в отношении третьих лиц. На практике это порождает ситуацию, при которой участок в ЕГРН числится с видом разрешённого использования «для размещения промышленных объектов» (код 6.0 Классификатора видов разрешённого использования), тогда как соглашение с резидентом ОЭЗ накладывает дополнительные отраслевые ограничения, зафиксированные лишь во внутренней документации управляющей компании [8, с. 31]. При переходе прав на участок новый правообладатель не получает из выписки ЕГРН полной картины обременений, что прямо противоречит принципу публичной достоверности реестра, закреплённому в ст. 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации [1].

Второе противоречие связано с организацией межведомственного информационного обмена. Цифровые платформы управляющих компаний ОЭЗ – в частности, система «Резидент» АО «ОЭЗ» – функционируют в изолированном режиме без API-взаимодействия с ФГИС ЕГРН. Межведомственный обмен данными формально осуществляется через Единую систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ 3.0), однако формат передачи сведений об ограничениях в ОЭЗ нормативно не закреплён: соответствующие технологические документы Росреестра не содержат специальной XML-схемы для объектов в границах ОЭЗ. Это означает, что даже при наличии технической готовности инфраструктуры правовой механизм для автоматизированной передачи данных отсутствует.

Третье противоречие выражается в рассогласованности Классификатора видов разрешённого использования земельных участков, утверждённого Приказом Росреестра, с потребностями ОЭЗ [9, с. 284]: действующий Классификатор не предусматривает специальных кодов для участков, в отношении которых действуют ограничения, установленные соглашениями с резидентами ОЭЗ [5]. Следствием этого является то, что правовой режим таких участков не может быть корректно отражён в кадастровых данных даже в случае, если управляющая компания предпримет попытку самостоятельно внести соответствующие сведения.

Описанные противоречия наглядно иллюстрирует сравнение ключевых показателей кадастрового учёта для участков в ОЭЗ и вне их, представленное в таблице 1.

Таблица 1. Сравнительные показатели регистрации прав на земельные участки в ОЭЗ и вне ОЭЗ в Российской Федерации (2025 г.)

Показатель Участки в ОЭЗ Участки вне ОЭЗ Средний срок регистрации прав, рабочих дней 9 7 (норматив) Доля приостановлений регистрационных действий, 14 6 Доля участков с неотражёнными в ЕГРН ограничениями,% Оценочно более 60 Менее 5 Наличие специальной XML-схемы в СМЭВ 3.0 Отсутствует Имеется (для иных зон) Составлено авторами по данным Росреестра и АО «Особые экономические зоны», 2025. Обсуждение Выявленные противоречия российского законодательства становятся более очевидными при сопоставлении с опытом стран – лидеров в области управления ОЭЗ. В Китае система управления особыми экономическими зонами с 2019 года интегрирована с национальной платформой кадастрового учёта через единый реестровый идентификатор участка, к которому «прикреплены» все соглашения с резидентами в машиночитаемом формате [12, с. 220]. Это означает, что любое изменение правового статуса участка в рамках соглашения с резидентом незамедлительно отражается в общедоступном реестре, а третьи лица вправе получить актуальные сведения об ограничениях в режиме реального времени. Сингапурская система SLA (Singapore Land Authority) реализует принцип «единой записи» (one-record principle): любое изменение правового статуса участка в индустриальной зоне немедленно отражается в «Интегрированной системе земельной информации» (Integrated Land Information Service), что обеспечивает нулевой разрыв между фактическим правовым положением участка и его отражением в реестре.

Существенно, что российская модель технически позволяет аналогичное решение в рамках уже существующей архитектуры ФГИС ЕГРН, поддерживающей работу с объектами- «слоями» (zoning layers) начиная с версии 2022 года [6, с. 12]. Таким образом, барьер носит не технологический, а правовой характер – что принципиально отличает ситуацию в России от ряда развивающихся стран, где цифровая инфраструктура кадастра действительно требует глубокой модернизации.

В российской научной литературе проблема цифровизации кадастрового учёта исследовалась преимущественно в общем контексте, без специального внимания к ОЭЗ. Так, С. А. Липски указывает на сохраняющуюся неопределённость в перспективах законодательного обеспечения кадастрового учёта земель в условиях цифровизации [10, с. 403], однако не рассматривает специфику ОЭЗ как самостоятельный предмет исследования. А. А. Ильина выявляет общие проблемы цифровизации в сфере государственного кадастрового учёта [9, с. 27], не анализируя режим земель ОЭЗ. С. Ю. Игнатовская исследует влияние цифровизации на процессы землеустройства [7, с. 26], акцентируя внимание на технических аспектах. Таким образом, настоящая статья заполняет выявленный пробел в правовой доктрине: ранее правовые коллизии, обусловливающие информационную асимметрию в ЕГРН применительно к земельным участкам в ОЭЗ, комплексно не исследовались, а конкретные механизмы их устранения не предлагались.

Научный вклад настоящего исследования состоит, во-первых, в установлении причинноследственной связи между отсутствием ОЭЗ в перечне зон с особыми условиями использования территорий и нарушением принципа публичной достоверности ЕГРН; во-вторых, в разработке трёх взаимосвязанных мер – нормативной, организационной и технической – достаточных для устранения выявленных противоречий без создания новых платформ или значительных бюджетных затрат.

Реализация предложенных мер представляется реалистичной с технической точки зрения. Базовая инфраструктура СМЭВ 3.0 уже поддерживает передачу пространственных данных в формате GeoJSON (JavaScript Object Notation), а ФГИС ЕГРН с версии 2022 года располагает необходимыми техническими возможностями для работы с зональными слоями. При наличии соответствующей политической воли разработка и утверждение XML-схемы межведомственного взаимодействия для ОЭЗ потребует, по экспертной оценке, 6–8 месяцев. Промедление с реформированием влечёт прямые экономические потери для инвесторов: нераскрытые обременения в ЕГРН увеличивают транзакционные издержки сделок с землёй в ОЭЗ и снижают инвестиционную привлекательность российских ОЭЗ на фоне конкурентов в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Для устранения выявленных нормативных несогласованностей авторы предлагают три взаимосвязанные меры. Первая мера – законодательная. Необходимо дополнить ч. 1 ст. 105 ЗК РФ пунктом 29, включив ОЭЗ в перечень зон с особыми условиями использования территорий. Это обяжет вносить в ЕГРН все ограничения, установленные для конкретного участка в границах ОЭЗ, включая отраслевые требования соглашений с резидентами.

Данное изменение не требует перестройки технической архитектуры ЕГРН – достаточно расширения действующего классификатора видов зон с особыми условиями использования территорий. Вторая мера – организационная. Следует внести в ст. 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» специальную норму об обязанности управляющей компании ОЭЗ в течение 5 рабочих дней с момента подписания соглашения с резидентом направлять в орган регистрации прав сведения об ограничениях в отношении конкретных кадастровых номеров участков. Аналогичная обязанность уже действует для органов охраны объектов культурного наследия (ч. 5 ст. 32 названного закона), что делает распространение данной модели на управляющие компании ОЭЗ системно обоснованным. Третья мера – техническая. Необходима разработка и утверждение Росреестром совместно с Минэкономразвития специального формата межведомственного взаимодействия через СМЭВ 3.0 для передачи сведений об ограничениях в ОЭЗ с закреплением соответствующей XML-схемы в технологических документах.

Заключение

Проведённое исследование позволяет сделать вывод о том, что несоответствие между цифровыми сервисами ЕГРН и автоматизированными системами управляющих компаний ОЭЗ вызвано не техническими ограничениями, а правовыми пробелами и коллизиями норм действующего законодательства. Существующая система ФГИС ЕГРН уже располагает необходимыми техническими возможностями для отражения всей совокупности ограничений и обременений земельных участков в границах ОЭЗ, однако реализация этих возможностей заблокирована на нормативном уровне.

Научная новизна проведённого исследования состоит в комплексном выявлении трёх взаимосвязанных правовых коллизий – отсутствия ОЭЗ в перечне зон с особыми условиями использования территорий, отсутствия обязанности управляющих компаний по направлению сведений в Росреестр и отсутствия технического регламента межведомственного обмена – и в разработке точечного комплекса мер, устраняющих каждую из них в отдельности и всю систему в совокупности.

Выявленные несогласованности создают устойчивую информационную асимметрию, подрывающую принцип публичной достоверности реестра и увеличивающую транзакционные издержки для инвесторов.

Предложенные меры – дополнение ч. 1 ст. 105 ЗК РФ, внесение специальной нормы в ст. 32 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» и утверждение XML-схемы межведомственного взаимодействия через СМЭВ 3.0 – носят точечный характер, не требуют создания новых платформ или значительных бюджетных затрат и могут быть реализованы в разумные сроки. Их реализация позволит устранить информационную асимметрию на рынке земельных участков в ОЭЗ, привести российское законодательство в соответствие с лучшими международными практиками в данной области и повысить инвестиционную привлекательность российских ОЭЗ на фоне конкурентов в Азиатско- Тихоокеанском регионе.