Сравнительный анализ зарубежного опыта установления санитарно-защитных зон на границе объектов пенитенциарной системы

Вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения вокруг производственных объектов являются одной из наиболее актуальных задач современного административного и экологического права. Особую значимость в этой связи приобретают сложные комплексы объектов, имеющих в своем составе как производственные, так и жилые площади. Одним из примеров таких объектов являются пенитенциарные учреждения уголовно-исполнительной системы. С одной стороны, данные учреждения выполняют важные производственные задачи, являясь местом осуществления хозяйственной деятельности [1], имеющей целью обеспечения нужд не только учреждения, но и отдельных отраслей народного хозяйства, в том числе в рамках приносящей доход деятельности, а с другой стороны, являются местом проживания для лиц, отбывающих наказание, среди которых содержатся инвалиды, женщины и несовершеннолетние. Все эти лица попадают в сферу воздействия различных производственных факторов, влияющих на здоровье пребывающего в данной местности населения и работающего персонала.

Рассматривая международный опыт обоснования данной проблемы, следует отметить, что пенитенциарная гигиена является самостоятельным направлением исследований. Стандарты Комитета по предотвращению пыток (КПП) указывают на необходимость обеспечения достаточной вентиляции, освещенности и отсутствия токсического воздействия в местах содержания под стражей [2].

За рубежом санитарно-защитные зоны (industrial buffer / sanitary protection zones) вокруг производств в исправительных учреждениях, как правило, регулируются общими природоохранными и гигиеническими нормами, а не отдельными правилами пенитенциарных учреждений, однако практика отличается от российской по нескольким ключевым аспектам [3, 4, 5].

В ряде стран (например, в Австралии, Канаде, США, странах ЕС) вокруг промышленных объектов, включая предприятия в составе исправительных учреждений, применяются общие нормы по буферным или «охранным» зонам между промышленной площадкой и жилыми застройками. Такие зоны рассчитываются по выбросам, шуму, риску аварий и включают в себя не только санитарный, но и экологический и планировочный аспект [3, 4]. В большинстве стран конкретно вокруг тюремных производств отдельных исчисляемых сотнями метров «санитарно-защитных зон» как вокруг отдельного класса объектов обычно не выделяют, а рассматривают как часть общей промышленной площадки [3, 6].

В ЕС и национальных системах (Германия, Великобритания и др.) требования к санитарным условиям и гигиене в учреждениях содержания базируются на общих экологических и трудовых нормах, а также на стандартах ВОЗ и Европейских правил по пенитенциарным учреждениям; специальные «санитарно-защитные зоны вокруг тюремных цехов» как отдельный институт не закреплены [5, 7, 8].

В США акцент делается на том, чтобы тюрьмы не размещались на «загрязненных территориях» — Superfund-сайтах, то есть официально классифицированных участках земли, которые сильно загрязнены опасными химическими веществами и отходами, и не создавали дополнительной экологической нагрузки на прилегающие населенные пункты [9]. При этом в научной литературе встречается критическое мнение о том, что часть тюрем все же размещается в зонах с высоким уровнем загрязнения [4, 10, 11].

В современных подходах (ЕС, ВОЗ, Penal Reform International, ICRC) акцент делается на соблюдении гигиены, вентиляции, освещенности и безопасности труда именно внутри рабочих цехов, а не на формировании отдельной «санитарной зоны» между тюрьмой и городом [6, 12, 13]. К примеру, в австралийских и канадских руководствах по тюрьмам требуют, чтобы любые производственные и коммунальные службы (кухни, прачечные, цеха) имели утвержденные планы по гигиене, вентиляции и управлению рисками, но не устанавливают отдельные 100- или 300-метровые «санитарно-защитные зоны» как в российской системе классификации объектов по классу вредности [2, 6, 12].

Таким образом, разница подходов к определению СЗЗ в типичной зарубежной законодательной практике от российской заключается прежде всего в риск-ориентированном подходе, то есть расчете вероятности и последствий чрезвычайного происшествия на данных видах производств. Нормативная база основывается на комплексе подходов: гигиеническом, экологическом и экономическом. Нормативные документы не имеют четкого ведомственного перераспределения и представлены различными директивами ЕС, EPA (Агентства по охране окружающей среды США) и ISO (Международной организации по стандартизации), что в целом может указывать на дифференцированный характер управления. Так, Директива 2012/18/ЕС — SEVESO III подразумевает динамические СЗЗ в зависимости от характера объекта и используемого вещества, уровня безопасности производства. В рамках данного документа СЗЗ строятся вокруг концепции зональности воздействия: зона внутри объекта, где возможны опасные явления; промежуточная зона — зона эвакуации близлежащего населения и внешняя зона — зона консультирования и оповещения. Особенностью данной директивы является учет социально-экономических факторов региона, в котором располагается производство.

Согласно Директиве EPA (Агентства по охране окружающей среды США) реализуется риск-ориентированный подход. Защитные зоны определяются путем моделирования риска. Для этого учитываются вероятность выброса, разнообразные метеоусловия данной местности и демографические характеристики, в том числе плотность населения. Это приводит к тому, что стирается само понятие СЗЗ как фиксированной зоны в метрах, а предлагаются только буферные зоны в виде коридора воздействия. Таким образом, буферные зоны часто уже, чем подразумевает российское санитарное законодательство.

Техническая инструкция по защите воздуха (TA Luft), принимаемая во внимание для различных производств в Германии, также подразумевает построение дистанционной модели на основании Гауссовой модели рассеивания с учетом реальных метеоусловий (климатических особенностей местности, розы ветров и даже температурной инверсии).

При анализе нормативной базы показано, что за рубежом предъявляются четкие требования к освещению, вентиляции, средствам индивидуальной защиты, планам по гигиене и безопасности для всех рабочих мест, включая тюремные [6, 13, 14], а также, помимо гигиены труда, большое внимание уделяется как экологической оценке производственного объекта, так и экологическому воздействию на население в целом [2, 4, 12].

В целом можно охарактеризовать, что зарубежные подходы чаще строятся как планировочно-рисковые. Аналогичные зоны формируются в рамках градостроительства и землеустройства и определяются не только расстоянием, но и конкретным видом риска, модельными расчетами и функцией защищаемого объекта; в ряде стран используются переменные расстояния или набор зон с разными режимами ограничений [15]. Некоторые зарубежные законодательства позволяют местным органам власти адаптировать размеры СЗЗ в зависимости от конкретных условий. Это может включать применение различных стандартов для разных типов производств или условий.

Во многих странах существуют механизмы общественного участия в процессе определения и изменения санитарно-защитных зон. Это может включать открытые общественные заседания, консультации с населением и другие формы вовлечения общества. Кроме того, более задействован междисциплинарный подход: в некоторых странах интегрируется мнение разных экспертов, включая экологов, медицинских работников и градостроителей, что позволяет учитывать многообразие факторов, влияющих на здоровье населения.

Таким образом, международная практика показывает, что пенитенциарные учреждения за рубежом рассматриваются прежде всего как объекты общественной инфраструктуры и безопасности, а не как источники санитарной опасности. Зарубежный опыт в отношении защитных зон свидетельствует о довольно гибком подходе к механизму их установления вокруг тюрем. Законодательство зачастую базируется на риск-ориентированном подходе. При предъявлении данных мониторинговых исследований и применении методов математического моделирования в достаточно жестких условиях соблюдения охраны труда работающих и защиты прав населения на окружающую среду удается достичь баланса размеров защитных зон, которые устраивали бы всех субъектов и участников процесса.

Российское законодательство в определенном смысле демонстрирует тенденцию к гармонизации с международными нормами, однако механизмы реализации этих гарантий на уровне подзаконных актов Роспотребнадзора требуют дальнейшей детализации. В частности, целесообразно законодательно закрепить статус «жилой зоны» учреждения УИС как объекта защиты при проектировании СЗЗ. Вторым не менее важным направлением является повышение гибкости санитарного законодательства в отношении установления СЗЗ для объектов, не представляющих санитарной и экологической опасности.