Правовые модели государственно-частного партнёрства: сравнительный анализ российского законодательства и международного опыта

• ХОЛОВ Далер ИсматуллоевичСтудент 2 курса магистратуры, МГИМО МИД России Магистерская программа «Правовое сопровождение бизнеса»mail@law-books.ru

Цель: настоящего исследования — сравнительно-правовой анализ моделей государственно-частного партнёрства (ГЧП) в России, странах Персидского залива (ОАЭ, Катар, Саудовская Аравия) и Восточной Азии (Япония, Южная Корея, Китай) в соотношении с международными стандартами ЮНСИТРАЛ, ЕЭК ООН и ОЭСР. Автор ставит задачу выявить системные правовые дефекты российской модели ГЧП и предложить конкретные законодательные механизмы их устранения на основе верифицированного зарубежного опыта. В статье результаты представлены в виде систематизированного анализа семи национальных правовых систем ГЧП с опорой на нормативные акты, судебную практику и международные методические документы. Ключевым выводом является установление двух структурных дефектов российского законодательства: (1) отсутствия законодательного критерия разграничения сфер применения Законов № 115-ФЗ и № 224-ФЗ, создающего условия для использования концессий в целях обхода конкурентных процедур по Закону № 44-ФЗ; (2) декларативного характера принципа справедливого распределения рисков при отсутствии механизма его реализации. Установлено также, что ни одна из рассмотренных правовых систем не интегрировала социально-экологические требования концепции People-first PPPs ЕЭК ООН в процедуры отбора проектов, что свидетельствует о системном разрыве с актуальными международными стандартами. Материалы и методы: Методологическую основу исследования составляет сравнительно-правовой метод как основной, обеспечивающий сопоставление правовых моделей семи юрисдикций. Дополнительно применялись формально-юридический метод для анализа нормативных актов и договорных конструкций, историко-правовой — для анализа генезиса и эволюции законодательства о ГЧП в рассматриваемых странах, а также метод правового моделирования — для разработки предложений по совершенствованию законодательства. Нормативную базу образуют специальные законы о ГЧП ОАЭ (Federal Decree-Law No. 12 of 2023), Катара (Law No. 12 of 2020), Саудовской Аравии (PSP Law 2021), Японии (PFI Act 1999), Южной Кореи (APPI), КНР (концессионные правила 2024 г.), а также Законы № 115-ФЗ и № 224-ФЗ, судебная практика российских арбитражных судов и документы ЮНСИТРАЛ, ЕЭК ООН, ОЭСР, Всемирного банка. Результаты: В результате проведённого анализа получены следующие ключевые результаты: Выявлен структурный дефект российской модели ГЧП — дуализм двух параллельных законодательных режимов (115-ФЗ и 224-ФЗ) при отсутствии законодательно закреплённого критерия их разграничения, создающий правовую неопределённость и риски ограничения конкуренции. Установлено, что все рассмотренные зарубежные юрисдикции избрали модель единого специального закона о ГЧП, что обеспечивает значительно большую правовую определённость для участников партнёрства. Проведена систематизация зарубежного опыта институциональной независимости оценки ГЧП-проектов: южнокорейская модель PIMAC при KDI представлена как наиболее релевантный образец для российской законодательной реформы Установлено, что ни одна из рассмотренных правовых систем не внедрила социально-экологические стандарты People-first PPPs ЕЭК ООН в процедуры отбора и реализации проектов, что свидетельствует о системном характере данного разрыва с международными стандартами. Сформулированы три конкретных законодательных предложения по совершенствованию российского законодательства о ГЧП: создание независимого органа оценки проектов, расширение перечня обязательно раскрываемой информации, интеграция социально-экологической оценки в процедуры подготовки проектов. Выводы: исследования заключаются в том, что наиболее последовательным решением выявленных правовых проблем является принятие единого кодифицированного закона о ГЧП, объединяющего концессионный и неконцессионный режимы в рамках общей правовой конструкции с законодательно закреплённым критерием разграничения договорных форм, обязательной независимой экспертизой проектов и интегрированной социально-экологической оценкой.

Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, ГЧП, концессионное соглашение, сравнительное правоведение, распределение рисков, People-first PPPs, правовое регулирование инфраструктуры

Введение

Государственно-частное партнёрство (ГЧП) является одним из ключевых инструментов привлечения внебюджетных инвестиций в развитие общественной инфраструктуры в условиях хронического разрыва между потребностями в инфраструктурных вложениях и возможностями государственных бюджетов. Российское законодательство о ГЧП находится в стадии активного развития: принятые в 2023–2025 годах поправки к Федеральным законам № 115-ФЗ и № 224-ФЗ свидетельствуют о продолжающейся законодательной настройке института, который, несмотря на двадцатилетнюю историю, сохраняет правовую неурегулированность ряда вопросов. На международном уровне стандарты ГЧП также претерпевают существенную трансформацию: принятие Модельных законодательных положений ЮНСИТРАЛ 2019 года, Стандарта ЕЭК ООН по нормативно-правовой базе ГЧП/концессий в поддержку ЦУР 2023 года и развитие концепции People-first PPPs формируют новую систему ориентиров. Страны Персидского залива в период с 2015 по 2023 год приняли специальные законы о ГЧП, предложив иные решения в части единства законодательного режима и открытости для иностранного участия. Восточноазиатские юрисдикции демонстрируют, как последовательные циклы законодательного реформирования позволяют устранять системные дефекты регулирования. Совокупность указанных обстоятельств определяет актуальность комплексного сравнительно-правового исследования.

Центральной проблемой российского права ГЧП остаётся параллельное действие двух законодательных режимов без законодательно закреплённого критерия разграничения, а также декларативный характер принципа справедливого распределения рисков. Настоящая статья ставит цель верифицировать обоснованность данной оценки посредством сравнения с зарубежными моделями и сформулировать конкретные предложения de lege ferenda.

1. Правовые основы ГЧП: международные стандарты и типология договорных конструкций Государственно-частное партнёрство характеризуется отсутствием единого универсального подхода к его определению и регулированию на международном уровне. Как отмечает С.В. Маслова, в настоящее время отсутствует универсальный международный договор, комплексно регулирующий трансграничные отношения в сфере ГЧП, а применимые нормы носят фрагментарный характер [1]. Данная фрагментарность объясняется как относительной новизной института, так и существенными различиями национальных правовых систем.

Всемирный банк характеризует ГЧП как «долгосрочный контракт между частной стороной и государственным учреждением на предоставление государственного имущества или услуги, при котором частная сторона несёт значительные риски и ответственность за управление, а вознаграждение зависит от результатов деятельности» [2]. Данное определение представляется наиболее сбалансированным, однако, как отмечает Е.А. Светлая, оно «не является паттерном международного права, поскольку правовое регулирование ГЧП имеет индивидуальные национальные конструкции» [3].

ОЭСР в документе OECD/LEGAL/0392 устанавливает, что применение ГЧП допустимо лишь при условии доказанного сравнительного преимущества перед традиционными государственными закупками по критерию value for money [4]. В логике ОЭСР ГЧП является не самоценным инструментом привлечения частных инвестиций, а одной из конкурирующих форм реализации публичных проектов, применение которой должно быть экономически обосновано. ЕЭК ООН разработала концепцию People-first PPPs, интегрирующую социальные, экологические и этические критерии в оценку проектов ГЧП [5], что представляет качественно новый подход к пониманию целей партнёрства. В части типологии договорных конструкций ГЧП функциональный подход выделяет четыре базовые модели [6]: DB (проектирование и строительство), BOT (строительство — эксплуатация — передача), BOO (строительство — владение — эксплуатация) и BBO (покупка — строительство — эксплуатация). Ключевым критерием разграничения с правовой точки зрения является режим права собственности на объект и распределение риска спроса.

Российское право, в отличие от большинства зарубежных юрисдикций, ограничивает перечень допустимых форм партнёрства двумя конструкциями — концессионным соглашением и соглашением о ГЧП/МЧП [7].

2. Сравнительно-правовой анализ национальных моделей ГЧП Российская модель ГЧП формировалась поэтапно. До 2005 года специального федерального законодательства не существовало, отношения регулировались общими нормами гражданского и инвестиционного права. Принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115- ФЗ «О концессионных соглашениях» [8] создало нормативную основу для реализации крупных инфраструктурных проектов. Десять лет спустя Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве» [9] ввёл второй самостоятельный правовой инструмент — соглашение о ГЧП/МЧП.

Ключевая архитектурная особенность российской модели — параллельное действие двух специальных законов при отсутствии законодательно установленного критерия разграничения случаев их применения. Ни один из законов не указывает, при каких условиях применение одного режима исключает другой; выбор правовой формы фактически предоставлен усмотрению публичного партнёра. Концессионные конструкции нередко используются для структурирования отношений, которые по своей экономической сути представляют собой обычный государственный заказ, что создаёт риски обхода конкурентных процедур по Закону № 44-ФЗ [10].

Судебная практика подтверждает устойчивость данной проблемы. В постановлениях Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2019 г. по делам № А05- 11225/2019 и № А05-11226/2019 суд поддержал позицию антимонопольного органа, указав, что нарушения в процедуре отбора могут быть квалифицированы как ограничение доступа иных хозяйствующих субъектов на рынок [11]. В деле № А53-6101/2018 Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд был вынужден применить статью 451 ГК РФ о существенном изменении обстоятельств к концессионному спору, что наглядно демонстрирует неприспособленность общих гражданско-правовых конструкций к специфике долгосрочных инфраструктурных партнёрств [12].

Страны Персидского залива

сформировали специальное законодательство о ГЧП в период с 2015 по 2023 год — позднее России, однако в сжатые сроки и с ориентацией на привлечение международного частного капитала. ОАЭ приняли Federal Decree-Law No. 12 of 2023 [13], впервые установив единый федеральный режим для ГЧП с участием федеральных органов власти. Отличительной чертой эмиратской модели является открытость для иностранного участия: закон прямо допускает полное иностранное владение в проектной компании, тогда как российское законодательство ограничивает состав частного партнёра исключительно российскими юридическими лицами.

Катар принял единый кодифицированный акт — Law No. 12 of 2020 [14], разграничив регуляторные, финансовые и операционные функции между тремя ведомственными структурами. Саудовская Аравия в 2021 году приняла наиболее проработанную систему — PSP Law [15], создав централизованный Национальный центр приватизации и ГЧП (NCP) как специализированный институциональный орган. Существенной новацией PSP Law стало закрепление арбитражных оговорок в ГЧП-соглашениях, что было воспринято международным инвестиционным сообществом как значительный шаг навстречу международным стандартам. Специфической правовой особенностью саудовской системы остаётся обязательное соответствие нормам шариата, что непосредственно влияет на структурирование проектного финансирования через исламские инструменты — сукук, иджара, мурабаха.

Восточноазиатский регион

демонстрирует значительно более длительную историю правового регулирования ГЧП, начиная с 1994–1999 годов, что позволяет проследить несколько полных циклов законодательного реформирования. Японская модель строится на Act on Promotion of Private Finance Initiative (PFI Act, 1999) [16], принятом под влиянием британской Private Finance Initiative. В первоначальной редакции закон предусматривал исключительно модель платежей за готовность объекта (availability payments); в 2011 году он был дополнен концессионным механизмом с доходами непосредственно от пользователей, что приблизило японскую модель к международным стандартам распределения рисков.

Южнокорейская модель, основанная на Act on Private Participation in Infrastructure (APPI) [17], является наиболее технически проработанной в регионе. Ключевая особенность — законодательное закрепление двух договорных форм в зависимости от источника дохода концессионера: BTO (Build-Transfer- Operate) для коммерчески жизнеспособных объектов с доходами от пользователей и BTL (Build-Transfer-Lease) для социальной инфраструктуры с бюджетными платежами.

Данное разграничение, закреплённое непосредственно в тексте закона, устраняет правовую неопределённость, характерную для российской системы. Кроме того, обязательная независимая экспертиза каждого ГЧП-проекта через специализированный центр PIMAC при KDI придаёт оценке сравнительного преимущества реальный, а не формальный характер.

Китайская модель ГЧП отличается от рассмотренных как по правовой архитектуре, так и по масштабу. Исторически регулирование осуществлялось через конкурирующие ведомственные акты Министерства финансов и НКРР, каждое из которых продвигало собственную модель. Реформа 2023–2024 годов консолидировала конкурирующие режимы в единый концессионный порядок НКРР, установила обязательную ориентацию проектов на доходы от пользователей и запретила государственным предприятиям выступать концессионерами без реального частного участия [18].

3. Правовые проблемы и направления совершенствования российского законодательства Сравнительно-правовой анализ позволяет систематизировать правовые проблемы российской модели ГЧП по трём направлениям, по каждому из которых разрыв с международными стандартами и зарубежной практикой является наиболее значительным. Первое направление — критерий разграничения правовых форм партнёрства. Параллельное действие Законов № 115-ФЗ и № 224-ФЗ при отсутствии законодательно установленного критерия разграничения создаёт правовую неопределённость уже на стадии структурирования проекта. Попытки законодателя ввести такой критерий носили частичный характер: Федеральный закон от 13 июля 2023 г. № 296-ФЗ закрепил, что размер компенсации расходов концессионера не может превышать 100% [19], тем самым законодательно признав наличие у концессионера остаточного коммерческого риска обязательным признаком концессионной конструкции. Вместе с тем данные изменения не устранили проблему разграничения в части соотношения концессии с соглашением о ГЧП по Закону № 224-ФЗ.

В сравнении с зарубежными моделями российский дуализм выглядит как исключение: все рассмотренные юрисдикции избрали модель единого специального закона. Южнокорейский APPI решает аналогичную задачу разграничения договорных форм принципиально иным способом — через прямое законодательное закрепление критерия в виде источника дохода концессионера (пользователи vs. бюджет). Устранение российского дуализма требует принятия единого кодифицированного закона о ГЧП, объединяющего оба режима с законодательно закреплённым критерием разграничения.

Второе направление — механизм распределения рисков. Статья 4 Закона № 224-ФЗ закрепляет принцип справедливого распределения рисков, однако ни этот закон, ни Закон № 115-ФЗ не устанавливают механизма реализации данного принципа применительно к конкретным видам рисков — строительным, эксплуатационным, риску спроса, политическому риску. Следствием данного пробела является вынужденное обращение судов к общим нормам ГК РФ (ст. 401, ст. 451), изначально не предназначенным для регулирования долгосрочных инфраструктурных партнёрств. Руководство Всемирного банка по ГЧП формулирует принцип: каждый риск должен относиться к той стороне, которая способна им наилучшим образом управлять [20]. Южнокорейская модель реализовала этот принцип через законодательное закрепление типовой матрицы распределения рисков для каждой договорной формы. Российское законодательство подобного инструмента не предусматривает, целиком полагаясь на договорную свободу сторон, при том что в большинстве ГЧП-проектов публичный партнёр занимает заведомо более сильную переговорную позицию.

Третье направление — соответствие международным стандартам в части оценки проектов, прозрачности и социальноэкологических требований. Методика оценки эффективности ГЧП-проектов Минэкономразвития (приказ № 894 от 30 ноября 2015 г.) воспроизводит логику стандарта value for money ОЭСР, однако применяется самим уполномоченным органом — стороной, заинтересованной в реализации конкретного проекта. Международные стандарты предполагают институциональное разделение между инициатором проекта и органом, оценивающим его целесообразность. Концепция People-first PPPs ЕЭК ООН [21] предполагает обязательную оценку социально-экологического воздействия каждого ГЧП-проекта, тогда как российское законодательство о ГЧП не содержит специализированных механизмов, соответствующих данному стандарту.

Обсуждение

Полученные результаты позволяют сделать вывод о том, что основная проблема российского правового регулирования ГЧП кроется в архитектурном выборе в пользу двух параллельных законодательных режимов вместо единого кодифицированного акта. Этот выбор предопределил каскад производных проблем: неопределённость при выборе правовой формы, декларативность принципа распределения рисков, формализм оценки сравнительного преимущества.

Сопоставление с зарубежными моделями обнаруживает, что конкретные механизмы устранения аналогичных проблем уже верифицированы в правоприменительной практике. Южнокорейская модель PIMAC представляет собой готовый институциональный прецедент для создания независимого органа оценки ГЧП-проектов. Законодательное разграничение форм BTO и BTL по критерию источника дохода демонстрирует, что устранение правовой неопределённости через прямую законодательную норму является практически реализуемым.

Обнаруженный общий разрыв всех рассмотренных правовых систем со стандартами People-first PPPs ЕЭК ООН свидетельствует о системном характере данной проблемы и о том, что её решение потребует не точечной настройки, а концептуального пересмотра подходов к оценке эффективности ГЧП-проектов во всех рассмотренных юрисдикциях.

Заключение

Проведённое исследование позволяет заключить, что институт ГЧП в российском праве характеризуется рядом нерешённых структурных проблем, устранение которых требует системного законодательного вмешательства, а не точечной настройки действующего регулирования. Дуализм законодательных режимов, декларативность принципа распределения рисков и формализм оценки сравнительного преимущества образуют взаимосвязанный комплекс дефектов, имеющих единый источник — недостаточную нормативную проработку ключевых элементов регулирования при заимствовании организационноэкономической модели без создания адекватного правового режима.

Наиболее последовательным решением является принятие единого кодифицированного закона о ГЧП, объединяющего концессионный и неконцессионный режимы с законодательно закреплённым критерием разграничения договорных форм по признаку источника дохода частного партнёра. Одновременно надлежит законодательно учредить независимый орган оценки ГЧП-проектов — по образцу южнокорейского PIMAC — и обеспечить его обязательное участие в подготовке каждого проекта выше установленного стоимостного порога. Интеграция требований социально-экологической оценки в процедуры подготовки проектов создаст нормативную основу для реализации принципов устойчивого развития в сфере ГЧП. Таким образом, работа вносит вклад в доктрину гражданского и предпринимательского права и может быть использована в качестве основы для дальнейшего совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере государственно-частного партнёрства.

Список литературы

1. Маслова С.В. К понятию международных стандартов государственно-частного партнерства // Международное право. 2021. № 3. С. 16.
2. PPP Reference Guide. Version 3. Washington, DC: World Bank, 2024. P. 42.
3. Светлая Е.А. Экономическое содержание и механизмы государственно-частного партнерства // Международный правовой курьер. 2022. № 2. С. 49.
4. Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships: OECD/LEGAL/0392. Paris: OECD, 2012. P. 5.
5. Стандарт по нормативно-правовой базе государственно-частных партнерств/концессий в поддержку Целей в области устойчивого развития. Женева: ЕЭК ООН, 2023. С. 11.
6. Tsalko T., Nevmerzhytska S. Foreign experience of implementation of public-private partnership of the state and business // Modern Science – Moderni věda. 2022. № 5. P. 17.
7. Avdokushin Y.F., Bednyakov A.S. Public- Private Partnership Development in Russia and Abroad: Issues and Solutions // Region: Regional Studies of Russia, Eastern Europe, and Central Asia. 2021. Vol. 10. № 2. P. 287.
8. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
9. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2015. № 29 (ч. I). Ст. 4350.
10. Килинкаров В.В. Актуальные проблемы и тенденции в практике разрешения споров в сфере публично-частного партнерства в России // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. № 4. С. 78.
11. Постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2019 по делам № А05-11225/2019 и № А05-11226/2019 // КАД «Арбитр». С. 3.
12. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2019 № 15АП-18921/2019 по делу № А53-6101/2018 // СПС «КонсультантПлюс». С. 4.
13. Federal Decree-Law No. 12 of 2023 on the Organization of Partnership between Federal Entities and the Private Sector (UAE). Abu Dhabi: UAE Ministry of Finance, 2023. P. 7.
14. Law No. 12 of 2020 on Regulating Partnership between Government and Private Sectors (Qatar). Doha: Al-Meezan Qatar Legal Portal, 2020. Art. 12, 28.
15. Private Sector Participation Law, approved under Council of Ministers Resolution No. 436 dated 16 March 2021 and Royal Decree M/63 dated 18 March 2021 (Saudi Arabia). Riyadh: NCP, 2021. P. 15.
16. Act on Promotion of Private Finance Initiative (Act No. 117 of July 30, 1999, as amended) (Japan). Tokyo: Cabinet Office, 1999. P. 9.
17. Act on Public-Private Partnerships in Infrastructure and Enforcement Decree (South Korea). Sejong: Korea Development Institute, 2020. Art. 23.
18. State Council of the People’s Republic of China. China to Regulate, Implement New PPP Mechanism. Beijing: NDRC, 2023. P. 2.
19. Федеральный закон от 13.07.2023 № 296-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.07.2023. № 29. Ст. 5314.
20. PPP Reference Guide. Version 3. Washington, DC: World Bank, 2024. P. 67.
21. Руководящие принципы в области государственно-частных партнёрств «на благо людей» в интересах достижения Целей устойчивого развития. Женева: ЕЭК ООН, 2022. С. 8.

Скачать