Организация прокурорского надзора за соблюдением отдельных прав и свобод военнослужащих в условиях проведения специальной военной операции

Обеспечение законности в сфере прохождения военной службы средствами прокурорского надзора представляет собой самостоятельное направление надзорной деятельности, специфика которого обусловлена особым публично-правовым статусом военнослужащего. Военная служба предполагает не только реализацию конституционной обязанности по защите Отечества, но и действие в отношении военнослужащих специального правового режима, включающего их дополнительные обязанности, ограничения и запреты, компенсируемые системой государственных гарантий. В этой связи состояние законности в данной сфере определяется не только отсутствием неправомерного вмешательства в права военнослужащего, но и надлежащим исполнением государством позитивных обязанностей по их обеспечению. Конституционно-правовую основу такого подхода образуют положения ст.ст. 2, 7, 45, 46 и 59 Конституции Российской Федерации [1].

Зависимость реализации существенной части прав военнослужащего от юридически значимых действий и решений командования, органов военного управления, кадровых и финансовых подразделений объективно повышает значение действующего надзорного механизма. Нарушения закона в рассматриваемой сфере могут выражаться в несвоевременном предоставлении денежного довольствия и иных выплат, ненадлежащей реализации жилищных прав и медицинских гарантий, незаконном привлечении к юридической ответственности, а также в затягивании оформления документов, от которых зависит возникновение или реализация социальных прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей.

Наиболее уязвимой в условиях проведения специальной военной операции является правовая ситуация, при которой военнослужащий вследствие пленения, удержания в качестве заложника, интернирования либо отсутствия сведений о его месте нахождения фактически лишен возможности лично инициировать защиту своих прав. В таком случае предмет правовой охраны расширяется: юридически значимые последствия затрагивают не только самого военнослужащего, но и членов его семьи, поскольку именно они вступают во взаимодействие с должностными лицами воинской части, финансовыми органами, военными комиссариатами и иными уполномоченными государственными органами и организациями. В этой связи, полагаем, надзорная деятельность органов военной прокуратуры должна оцениваться с позиции фактической доступности военнослужащим предусмотренных законом гарантий, а не только формального наличия нормативного основания для их предоставления.

Нормативную основу прокурорского надзора составляет Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) [4], в соответствии со статьей 1 которого прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Применительно к исследуемой сфере принципиальное значение имеют положения норм ст.ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, определяющие соответственно предметы надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В рамках современного правового регулирования правовая природа организации деятельности органов военной прокуратуры исключает подмену военным прокурором командования и органов военного управления. Содержание надзорной компетенции военных прокуроров заключается не в оперативно-служебном руководстве воинским коллективом и не в принятии управленческого решения вместо компетентного воинского должностного лица, а в установлении соответствия действий, бездействия и правовых актов органов военного управления и воинских должностных лиц требованиям закона, выявлении нарушений, их причин и условий, а также в применении предусмотренных законом средств прокурорского реагирования [2]. Такой подход согласуется с доктринальным пониманием прокурорского надзора как самостоятельной формы государственной деятельности, ориентированной на обеспечение законности, защиту прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом публичных интересов.

Специализация органов военной прокуратуры определяется как кругом поднадзорных субъектов, так и особенностями организации военной службы. Так, норма ст. 46 Закона о прокуратуре законодательно закрепляет структуру системы органов военной прокуратуры, включающую Главную военную прокуратуру, военные прокуратуры военных округов, флотов, родов войск, военные прокуратуры гарнизонов и иные военные прокуратуры. Особенности полномочий военных прокуроров конкретизируются в норме ст. 47 Закона о прокуратуре. При этом возможность получения военными прокурорами сведений непосредственно в системе военного управления имеет существенное значение для своевременного выявления нарушений, поскольку позволяет соотнести управленческие решения с требованиями законодательства и фактическими обстоятельствами их принятия.

Организационная специфика прокурорского надзора в органах военной прокуратуры проявляется также в необходимости учитывать режим воинской дисциплины и условия подчиненности, ограниченный доступ к отдельным сведениям, территориальную разобщенность субъектов и повышенную динамичность управленческих решений. В научной литературе данные обстоятельства обоснованно рассматриваются как факторы, влияющие на выбор форм организации работы специализированных прокуратур, к которым относятся и военные прокуратуры соответствующих звеньев [3]. Применительно к защите прав военнослужащих, находящихся в плену либо пропавших без вести, это означает необходимость сочетания оперативности проверки с полнотой установления юридически значимых обстоятельств отсутствия военнослужащего.

Организация прокурорского надзора за соблюдением отдельных прав и свобод военнослужащих в условиях проведения специальной военной операции, полагаем, может быть представлена как последовательный правоприменительный алгоритм. На первоначальном этапе подлежит определению юридический характер поступившей информации и круг правоотношений, в которых предполагается нарушение. Далее устанавливаются компетентные органы военного управления и воинские должностные лица, принимающие решения о статусе военнослужащего, оформлении документов, начислении и перечислении выплат, предоставлении иных мер поддержки. После этого военный прокурор сопоставляет фактические данные с нормативной моделью поведения и, при наличии предусмотренных законом оснований, проводит проверочные мероприятия.

Информационную основу такого направления прокурорского надзора образуют обращения военнослужащих и членов их семей, документы воинских частей, сведения из кадровых и финансовых подразделений, материалы ведомственного контроля, судебные акты и данные иных государственных органов. Самостоятельное значение имеет и соблюдение порядка рассмотрения обращений. Так, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает правила регистрации и рассмотрения обращений, требования к объективности, всесторонности и своевременности их разрешения, а также общий срок рассмотрения обращения [6].

Кроме того, при проведении прокурорских проверок по фактам пленения или отсутствия военнослужащего, процессуальная своевременность рассмотрения обращения приобретает материально-правовое значение. В условиях проведения специальной военной операции необоснованная задержка в проведении проверки способна повлечь отсрочку в оформлении документов, назначении выплат и реализации иных социальных гарантий. В этой связи процедурный срок в данном случае выступает не только элементом административной процедуры, но и юридической гарантией реальности права.

При организации и проведении прокурорских проверок за соблюдением отдельных прав и свобод военнослужащих в условиях проведения специальной военной операции центральное место в системе специального регулирования занимает Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее – Закон о статусе военнослужащих) [7], норма п. 8 ст. 2 которого связывает сохранение статуса военнослужащего с нахождением в плену, в положении заложника или интернированного, а также предусматривает правовые последствия безвестного отсутствия. Нормативное значение данной конструкции состоит в недопустимости автоматического прекращения специального правового статуса исключительно вследствие фактического отсутствия военнослужащего в месте прохождения службы. Из сохранения правового статуса непосредственно вытекает обязанность компетентных органов продолжать реализацию установленных законом гарантий до наступления юридических фактов, с которыми законодатель связывает изменение соответствующего режима. Такой нормативный подход обусловливает для военного прокурора необходимость проверки правомерности кадрового учета, оснований прекращения или приостановления выплат, своевременности оформления документов и законности решений, затрагивающих права членов семьи.

Финансовые гарантии военнослужащему конкретизированы Федеральным законом от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» [8], норма ч. 31 ст. 2 которого предусматривает сохранение денежного довольствия за военнослужащим, захваченным в плен или в качестве заложника, интернированным в нейтральной стране либо безвестно отсутствующим, с учетом установленного законом порядка его выплаты членам семьи. При этом объектом надзорной оценки является не только сам факт начисления денежных средств, но и законность определения получателя, размера и периода выплаты. Процедурный механизм реализации данной гарантии раскрывается в постановлении Правительства Российской Федерации от 14 июля 2000 г. № 524 «Об отдельных выплатах военнослужащим и членам их семей», приложением № 4, которым утверждены соответствующие правила выплаты денежного довольствия членам семьи военнослужащего [5]. В этой связи эффективная прокурорская проверка, по‑нашему мнению, должна охватывать всю юридическую цепочку: от возникновения основания, документальное подтверждение обстоятельств, передачу сведений, до принятия компетентного решения и фактическое перечисление денежных средств.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сформулировать следующие взаимосвязанные выводы. Во‑первых, надзор органов военной прокуратуры за соблюдением прав военнослужащих, находящихся в плену, удерживаемых в качестве заложников, интернированных либо отсутствующих по месту прохождения службы, имеет комплексный предмет. Он охватывает законность решений органов военного управления, сохранение специального правового статуса военнослужащего, реализацию денежных и иных социальных гарантий, соблюдение порядка рассмотрения обращений и защиту производных прав членов семьи. Следовательно, сведение надзорной деятельности исключительно к проверке факта выплаты денежного довольствия не соответствует содержанию регулируемых правоотношений.

Во‑вторых, фактическая невозможность военнослужащего самостоятельно осуществлять защиту своих прав не прекращает позитивных обязанностей государства. Напротив, в условиях пленения или отсутствия сведений о месте нахождения значение институциональных гарантий возрастает. Сохранение предусмотренного законом статуса и связанных с ним мер обеспечения выступает юридическим механизмом непрерывности государственной защиты военнослужащего.

В‑третьих, правовое положение членов семьи в исследуемых отношениях имеет самостоятельное значение. Они являются не только фактическими получателями отдельных денежных средств, но и субъектами конкретных социальных прав, реализация которых зависит от своевременного установления юридических фактов и надлежащего межведомственного обмена информацией. Поэтому оценка эффективности надзора должна включать анализ фактической доступности гарантий для семьи.