Катарский кризис 2017–2021 годов как тест-кейс механизмов мирного урегулирования в рамках Лиги Арабских Государств

На протяжении последних десятилетий региональные международные организации всё чаще рассматриваются в качестве инструментов первичного урегулирования международных споров, призванных разгрузить универсальные механизмы ООН и привнести в мирный процесс региональную специфику и взаимное доверие сторон. Лига арабских государств (далее – ЛАГ), основанная в 1945 году, является старейшей межправительственной организацией арабского мира, и её учредительный документ – Пакт ЛАГ – содержит ряд норм, прямо посвящённых мирному разрешению споров между государствами-членами. Вместе с тем реальная эффективность этих норм остаётся предметом дискуссий, а катарский дипломатический кризис 2017–2021 годов – редким по масштабу прецедентом, способным пролить свет на данную полемику [1].

Кризис разгорелся 5 июня 2017 года, когда Саудовская Аравия, Объединённые Арабские Эмираты, Бахрейн и Египет – так называемый «квартет» – одновременно разорвали дипломатические отношения с Катаром, закрыли для катарского транспорта воздушное пространство и морские границы, а Саудовская Аравия установила блокаду сухопутной границы. Формальным поводом послужили обвинения в поддержке Катаром террористических организаций и Ирана, хотя непосредственным триггером стала публикация на взломанном катарском государственном агентстве QNA сфабрикованных высказываний эмира [2]. В июне 2017 года квартет предъявил Дохе ультиматум из тринадцати требований, включавших закрытие телеканала Al Jazeera, сворачивание отношений с Ираном и ликвидацию турецкой военной базы на территории Катара [3]. Доха отвергла ультиматум, квалифицировав его как посягательство на суверенитет государства.

Правовая база ЛАГ в сфере мирного урегулирования споров

Прежде чем оценивать поведение ЛАГ в период кризиса, необходимо уяснить, каким нормативным содержанием наполнен соответствующий механизм организации. Статья 5 Пакта ЛАГ устанавливает запрет на применение силы и угрозы силой между государствами-членами и предусматривает передачу спора на рассмотрение в Совет Лиги, решение которого является обязательным для конфликтующих сторон, если они заблаговременно дали согласие на обязательное арбитражное разбирательство. Примечательно, что юрисдикция Совета в соответствии с той же нормой не распространяется на споры, затрагивающие суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость членов организации [4]. Именно это ограничение приобретает принципиальное значение применительно к катарскому кризису: Доха с самого начала настаивала на том, что выдвинутые квартетом требования представляют собой посягательство на её суверенный выбор во внешней политике, а значит, сам предмет спора был de facto изъят из‑под обязательной юрисдикции Совета ЛАГ.

Ряд исследователей рассматривает деятельность Совета ЛАГ по разрешению споров как арбитраж в функциональном смысле, апеллируя к квазисудебному характеру принимаемых им решений [5]. Такое прочтение, однако, требует оговорок: в отличие от классического арбитража, Совет ЛАГ не располагает постоянным независимым составом арбитров, процедура рассмотрения спора не кодифицирована надлежащим образом, а исполнение решений лишено каких-либо принудительных механизмов. Это принципиально отличает институциональный механизм ЛАГ от арбитражных процедур, предусмотренных, например, Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года или Постоянной палатой третейского суда [6]. По существу, Совет ЛАГ выступает скорее дипломатическим форумом для согласования позиций, нежели юрисдикционным органом в строгом смысле слова.

Фактическое поведение ЛАГ в период катарского кризиса (2017–2021)

В разгар катарского кризиса ЛАГ не инициировала формальной процедуры по статье 5 Пакта. Совет организации не выступил с общеобязательным решением, не учредил следственной комиссии и не назначил посредника. Такое поведение организации объясняется рядом взаимосвязанных факторов.

Во‑первых, принцип консенсуса при голосовании в Совете ЛАГ делает любое решение по спорам между его членами практически недостижимым, если хотя бы одна из сторон конфликта блокирует процесс. В катарском кризисе квартет располагал достаточным весом, чтобы парализовать коллективную волю организации. Во‑вторых, само противоречие квалифицировалось государствами квартета не как «местный спор», требующий механизмов организации, а как реакция на нарушение международных норм о борьбе с финансированием терроризма, – тем самым делая аргумент об исключительной компетенции ЛАГ умозрительным. В‑третьих, ЛАГ исторически функционирует по принципу «суверенного вето»: ни одно государство не может быть принуждено к признанию обязательной юрисдикции организации без явного на то согласия [7].

Наиболее деятельным посредником в кризисе выступил Кувейт, чей министр иностранных дел с первых же дней предпринял многочисленные «добрые услуги» в объездном режиме – челночную дипломатию между Дохой, Эр‑Риядом и Абу‑Даби. С точки зрения международно-правовой доктрины кувейтское посредничество вполне укладывается в рамки классических инструментов статьи 33 Устава ООН: третья сторона не навязывала условий урегулирования, а создавала условия для диалога и передавала сообщения между конфликтующими сторонами [8]. Тем не менее в 2017–2018 годах кувейтские инициативы не принесли видимых результатов – квартет настаивал на выполнении тринадцати требований, Катар их отверг, а ЛАГ как структура оставалась статистом.

Важнейшей характеристикой кризиса с точки зрения теории мирного урегулирования стало явление, которое можно обозначить как «форумный сдвиг»: не располагая эффективным механизмом внутри ЛАГ, Катар перенёс спор на параллельные международные площадки. В марте 2018 года Доха инициировала межгосударственные процедуры в Комитете по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД/CERD) против Саудовской Аравии и ОАЭ – первые подобные обращения за полувековую историю конвенционного органа [9]. В июле 2018 года МС ООН по запросу Катара вынес постановление о временных мерах против ОАЭ по делу о дискриминации катарских граждан. Одновременно в Международной организации гражданской авиации (ИКАО) рассматривалась жалоба Катара на закрытие воздушного пространства [10].

Столь разветвлённое использование международных механизмов само по себе свидетельствовало о том, что региональный механизм ЛАГ не справился с функцией первичного урегулирования. Государство, которое, согласно логике Главы VIII Устава ООН, должно было искать разрешения спора «через региональные соглашения» до обращения к универсальным институтам, оказалось вынуждено обращаться к этим самым универсальным институтам именно потому, что региональный механизм был заблокирован другими членами той же организации [11].

Аль‑Ульская декларация 2021 года: дипломатический консенсус вместо правового урегулирования

Развязка кризиса наступила в январе 2021 года. 5 января на 41-м саммите ССАГПЗ в Аль‑Уле Саудовская Аравия, ОАЭ, Бахрейн и Египет подписали с Катаром «декларацию солидарности и стабильности», которой формально положили конец блокаде [12]. Символически значимым стало то, что финальное примирение произошло не на площадке ЛАГ, а на саммите Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ) – организации с более узким и географически однородным членским составом. Посреднические усилия Кувейта, наконец приведшие к результату, были поддержаны американской стороной в лице советника Джареда Кушнера, проводившего интенсивные двусторонние переговоры в Эр‑Рияде и Дохе в декабре 2020 года [13].

С правовой точки зрения Аль‑Ульская декларация представляет собой политическое соглашение, а не юридически обязывающий договор: её текст так и не был опубликован в полном объёме, ни одно из тринадцати первоначальных требований официально не было ни принято, ни отозвано, судьба возбуждённых Катаром международных разбирательств решалась в рамках отдельных процессуальных механизмов. Доха отозвала иски из ИКАО и МТО в знак доброй воли, тогда как производство в МС ООН и КЛРД завершалось постепенно [14]. Аналитики отмечают, что урегулирование было достигнуто «без значительных приобретений для какой-либо из сторон» и не устранило институциональных причин конфликта [15].

Такой исход вполне логичен с позиций доктрины мирного разрешения споров. Как отмечал английский юрист Я. Браунли, обязанность государств «изыскивать разрешение», а не разрешать спор, не предполагает достижения содержательного правового результата – достаточно прекратить состояние напряжённости [16]. Именно это и произошло в Аль‑Уле: стороны договорились снять взаимные меры давления, не разрешив разногласий по существу. С точки зрения теории международного права перед нами классическая «politique du possible» – урегулирование, продиктованное политической целесообразностью, а не верховенством права.

Структурные ограничения ЛАГ как института мирного урегулирования

Опыт катарского кризиса позволяет выделить несколько системных ограничений, которые препятствуют эффективному функционированию ЛАГ в качестве органа мирного урегулирования споров.

Первое из них – принцип единогласия при принятии решений в Совете. В отличие от Совета Безопасности ООН, располагающего правом принимать обязательные резолюции квалифицированным большинством, механизм ЛАГ требует консенсуса, что превращает организацию в заложника наиболее несговорчивого из её членов в любом конкретном споре. Государство, являющееся стороной конфликта, фактически сохраняет блокирующее влияние на коллективную реакцию – парадокс, делающий обязательное разбирательство в Совете ЛАГ декларативным.

Второе ограничение – отсутствие независимого механизма мониторинга и исполнения. Даже если бы Совет ЛАГ вынес решение, его исполнение зависело бы от доброй воли государств-членов. У организации нет ни собственных миротворческих сил, ни механизма санкций, ни процедуры, сопоставимой с Главой VII Устава ООН. Это делает ЛАГ принципиально иным актором по сравнению с ООН в части принудительного обеспечения мира.

Третье ограничение связано с изъятием из компетенции Совета споров, затрагивающих суверенитет и политическую независимость членов. Большинство острых конфликтов в арабском мире так или иначе апеллируют к понятию суверенитета – Катар ссылался на него в 2017 году, Сирия апеллировала к нему при обсуждении своего членства, Ливия фигурировала в повестке ЛАГ именно в суверенном измерении. Данная оговорка была призвана защитить членов от вмешательства организации во внутренние дела, однако на практике она систематически блокирует деятельность ЛАГ именно там, где её участие было бы наиболее востребовано [7].

Выводы

Катарский кризис 2017–2021 годов обнажил разрыв между нормативными амбициями Пакта ЛАГ и практической дееспособностью организации в сфере мирного урегулирования споров. Совет ЛАГ оказался неспособен инициировать обязательное разбирательство вследствие структурного паралича, обусловленного принципом консенсуса. Посредничество Кувейта, осуществлявшееся за пределами формальных органов организации, стало единственным региональным инструментом, реально повлиявшим на динамику кризиса, – однако и оно принесло плоды лишь в сочетании с внешним давлением США. Катар был вынужден прибегнуть к «форумному сдвигу» и задействовать параллельные международные механизмы, что само по себе свидетельствует об институциональной недостаточности регионального уровня.

Аль‑Ульская декларация 2021 года знаменует политическое, но не правовое урегулирование конфликта: содержательные разногласия между сторонами остались неразрешёнными, а вопрос о соответствии блокады международному праву так и не получил авторитетного ответа. Это закономерный результат применения дипломатических, а не юридических инструментов разрешения спора – предсказуемый с позиций доктрины международного права, но недостаточный для формирования устойчивого правового порядка в регионе.

Перспективы укрепления потенциала ЛАГ в данной сфере требуют, на наш взгляд, реформирования нескольких ключевых элементов: введения квалифицированного большинства при голосовании по вопросам мирного урегулирования, создания специализированного органа для рассмотрения споров, а также уточнения объёма изъятия «суверенных споров» из компетенции организации. В отсутствие таких реформ ЛАГ будет оставаться прежде всего дипломатической площадкой, а не функциональным институтом мирного разрешения международных споров – что и подтвердил катарский прецедент.