Дуализм функций прокурора в уголовном судопроизводстве России: необходимость последовательных изменений статуса

• БАРСКАЯ Анна АлександровнаАспирант кафедры уголовного процесса и криминалистики Юридического института Сибирского федерального университетаprocurorrf@mail.ru

В статье проводится комплексный анализ проблем, порождаемых дуализмом процессуальных функций прокурора в российском уголовном процессе. На основе изучения современных научных взглядов, правоприменительной практики и статистических данных доказывается, что совмещение в деятельности одного субъекта уголовного преследования, руководства дознанием и надзора за процессуальной деятельностью органов расследования является внутренне противоречивым и неэффективным. Автор последовательно обосновывает позицию, согласно которой для преодоления системного кризиса необходима не оптимизация, а радикальное перераспределение полномочий прокурора. Особое внимание уделяется проблемам надзора в сокращенной форме дознания, где указанный дуализм проявляется наиболее остро. В качестве основного вектора реформы предлагается устранение полномочий прокурора по руководству дознанием и его сосредоточение исключительно на надзорной функции на досудебных стадиях, что позволит обеспечить его подлинную объективность и беспристрастность как гаранта законности. Подчеркивается необходимость законодательного закрепления основных надзорных полномочий прокурора в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» с установлением его приоритета над нормами УПК РФ.

Ключевые слова: прокурор, уголовное судопроизводство, прокурорский надзор, уголовное преследование, органы дознания, руководство дознанием, процессуальные полномочия, дуализм функций, сокращенная форма дознания, возобновление производства по новым обстоятельствам

inquiry bodies, leadership of inquiry, prуцocedural powers, functional dualism, abbreviated form of inquiry, resumption of cases due to new circumstances. Актуальность темы исследования обусловлена перманентным реформированием статуса прокурора в уголовном процессе России, которое, несмотря на все усилия, так и не привело к однозначному и эффективному решению вопроса о соотношении его надзорных и обвинительных функций. Законодательные изменения последних лет, в том числе поправка, закрепившая прокуратуру как единую централизованную систему органов, осуществляющих в том числе уголовное преследование и надзор [1], не только не сняли старые вопросы, но и актуализировали дискуссию о необходимости глубокой трансформации процессуального положения прокурора. Особую остроту проблеме придает сохраняющаяся на высоком уровне статистика нарушений на досудебных стадиях. Настоящая статья направлена на выявление системных проблем, порождаемых дуализмом функций прокурора, анализ их проявлений в правоприменительной практике с привлечением новейших исследований и формулирование концептуального предложения по радикальному пересмотру его полномочий через устранение функции руководства дознанием.

Ключевой проблемой современной модели участия прокурора в досудебном производстве является совмещение в его деятельности противоположных по своей направленности функций. С одной стороны, прокурор обязан осуществлять надзор за законностью действий и решений органов дознания и следствия, что предполагает объективность и беспристрастность, позицию «арбитра». С другой стороны, он уполномочен осуществлять уголовное преследование, что по своей природе является обвинительной, «лично пристрастной» деятельностью [2]. Получается, что один и тот же участник процесса должен одновременно быть и «игроком на поле», и «судьей».

Анализ практики показывает низкую эффективность механизмов обжалования решений прокурора. Как отмечается в исследовании типичных ошибок прокурора, введение права дознавателя на обжалование некоторых решений прокурора не привело к созданию действенного инструмента корректировки ошибок, о чем свидетельствует крайне низкий процент удовлетворенных жалоб [3]. Это наглядно демонстрирует, что прокурор, будучи вовлеченным в уголовное преследование, едва ли может стать объективным арбитром по отношению к собственным решениям. Яркой иллюстрацией негативных последствий такого положения дел служит проблема, поднятая Г.В. Петрухиным: следователь имеет право обжаловать процессуальные решения прокурора (об отказе в возбуждении УД, о прекращении УД и др.) через руководителя следственного органа [4]. Данная процедура, по справедливому замечанию автора, в большинстве случаев ведет к затягиванию предварительного расследования, а если обвиняемому избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, то такие действия нарушают его право на разумный срок судопроизводства [5]. Это наглядный пример того, как внутренние процессуальные коллизии, порожденные дуализмом, непосредственно ущемляют права граждан.

Внутреннее противоречие статуса прокурора находит свое прямое и, увы, буквальное закрепление в ведомственных актах Генеральной прокуратуры РФ. Здесь как нельзя лучше видно, как теория конфликта интересов воплощается в сухих строках инструкций. Ярким примером служит Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2021 № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания». Анализ его ключевых положений наглядно демонстрирует, как в рамках единого перечня полномочий одного должностного лица законодатель пытается совместить несовместимое. Так, в соответствии с пунктом 4.3 данного Приказа, прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий. По сути, это сугубо управленческая, распорядительная функция, которая делает прокурора непосредственным начальником дознавателя по конкретному уголовному делу. Одновременно с этим, на того же прокурора пунктом 4.1 возложена обязанность по контролю за законностью процессуальных действий органов дознания – то есть тех самых действий, которые совершаются по его же собственным указаниям. Особую остроту конфликту интересов придает пункт 4.5, требующий от прокурора утверждать постановление дознавателя о прекращении уголовного дела. Таким образом, прокурор вынужден осуществлять надзорную проверку законности решения, которое было подготовлено подчиненным ему лицом в рамках стратегии расследования, определенной им же самим. Получается замкнутый круг: он оценивает законность результатов собственной управленческой деятельности. Эффективность такого «контроля» априори стремится к нулю. Проблема усугубляется тем, что ведомственные акты зачастую не только дублируют, но и неправомерно ограничивают полномочия прокурора, предусмотренные УПК РФ. Так, И.А. Даниленко и К.А. Таболина обращают внимание на то, что в приказе Генпрокуратуры РФ от 23.10.2023 г. № 730 прокурорам предписывается проверять постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в срок не позднее 5 суток, хотя УПК РФ (ч. 6 ст. 148) устанавливает такое ограничение только для решений следственных органов.

Отдельного внимания заслуживает аспект прокурорского надзора за органами дознания, в частности, в уголовно-исполнительной системе (УИС). Исследование А.С. Александрова наглядно демонстрирует, что размытость уголовно-процессуального статуса начальника учреждения УИС как органа дознания создает почву для прокурорских ошибок и нарушений законности [6]. Автор констатирует, что в действующей редакции УПК РФ начальники учреждений и органов УИС к органам дознания не относятся вообще, что создает правовой вакуум и противоречия в правоприменительной практике. В этих условиях прокурорский надзор сталкивается с фундаментальной проблемой: за кем и за чем осуществлять надзор, если статус поднадзорного субъекта законодательно не определен? Это приводит к практике «усеченных полномочий», когда, как указывает Ю. Денисов, органы УИС de facto являются органами дознания, но их полномочия сводятся лишь к приему и передаче материалов по подследственности [7]. Прокурор же оказывается в роли субъекта, вынужденного восполнять законодательные пробелы, что не способствует единообразию практики и эффективности надзора. Проблема усугубляется размытостью законодательных конструкций, регулирующих сам прокурорский надзор.

Р.С. Акбатырова и Ф.Г. Аминев справедливо указывают, что полномочия прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью рассредоточены по различным нормативным актам и не систематизированы, что создает сложности в правоприменении [8]. И.А. Королев отмечает необоснованность объединения в одном направлении надзора за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, что приводит к путанице [9]. Особую остроту проблеме дуализма придает сохранение за прокурором полномочий по руководству дознанием (ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Эта функция является прямой калькой с полномочий руководителя следственного органа и ставит прокурора в двойственное положение. С одной стороны, он осуществляет ведомственное руководство органами дознания, отдавая им обязательные к исполнению письменные указания. С другой стороны, он обязан осуществлять надзор за законностью действий этих же самых подчиненных ему органов.

Подобная ситуация – классический пример конфликта интересов, когда субъект, несущий ответственность за результат деятельности (расследование путем дознания), одновременно должен объективно и беспристрастно оценивать законность этой деятельности. Это делает прокурорский надзор за дознанием по своей сути неэффективным, так как прокурор вынужден надзирать за собственной управленческой деятельностью. Исторический анализ лишь подтверждает искусственность и противоречивость такого положения. Как отмечает В.Н. Исаенко, в соответствии с ранее действовавшим законодательством (ст. 211 УПК РСФСР 1960 г.) прокурор был наделен весьма широким кругом полномочий, включая право давать письменные указания о расследовании преступлений, участвовать в производстве следственных действий и лично производить расследование [10]. Однако реформа 2007 года, осуществленная Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ, существенно и не всегда обоснованно ограничила эти полномочия, создав дисбаланс.

Дуализм функций прокурора приобретает особую сложность в специализированных процедурах, таких как производство дознания в сокращенной форме. При производстве дознания в сокращенной форме прокурор реализует свои полномочия в три этапа: начальный (рассмотрение ходатайства), промежуточный (надзор в ходе дознания) и окончательный (утверждение обвинительного постановления. На каждом из этих этапов прокурор одновременно и руководит процессом, и контролирует его законность. Например, на начальном этапе прокурор должен оценить правильность решения дознавателя об удовлетворении ходатайства подозреваемого, проверив отсутствие обстоятельств, исключающих производство дознания в сокращенной форме. Однако, давая согласие на такую форму расследования, прокурор фактически определяет его дальнейший вектор, то есть выполняет управленческую функцию. В дальнейшем он осуществляет надзор за соблюдением сокращенных сроков (15, а в исключительных случаях – 20 суток), при этом именно прокурор наделен правом их продления. Таким образом, в условиях жесткой процессуальной экономии дуализм функций прокурора проявляется особенно ярко, поскольку он вынужден в сжатые сроки совмещать противоположные по своей природе виды деятельности.

Статистика, приводимая Д.Я. Беговой по Республике Дагестан, показывает положительную динамику использования сокращенной формы дознания [11]. Однако в этой же статистике содержатся данные о случаях грубых нарушений, выявленных прокурорами, таких как незаконное удовлетворение ходатайств о производстве дознания в сокращенной форме в отношении несовершеннолетних или нарушения при фиксации следственных действий. Эти факты свидетельствуют о том, что даже в упрощенной процедуре, предполагающей повышенный контроль, внутренний конфликт интересов прокурора не позволяет надзорной функции реализоваться в полной мере. Важно отметить, что, как подчеркивают В. А. Семенцов и А. Д. Пестов, процессуальные полномочия прокурора не адаптированы к условиям сокращенной процедуры дознания, для которой характерна ограниченность срока производства, невозможность реализации отдельных прав участниками уголовного судопроизводства, усеченный предмет доказывания и, как следствие этого – утрата оперативности реагирования на нарушения закона [12]. Это порождает ситуацию, когда реализация прокурором всего комплекса предоставленных полномочий начинается с момента поступления к нему уголовного дела с обвинительным постановлением, то есть на заключительном этапе досудебного производства, когда многие нарушения уже не могут быть эффективно устранены.

Глубина кризиса прокурорского надзора становится особенно очевидной при анализе практики производства следственных действий, существенно ограничивающих конституционные права граждан. Ярким примером является институт обыска. Как справедливо отмечают А.А. Юнусов и Л.Х. Давлетшина, «несовершенство отечественного уголовно-процессуального законодательства нередко приводит к тому, что в правоприменительной практике возникают коллизионные ситуации, разрешение которых возможно только путем внесения кардинальных изменений в УПК РФ [13].

Прокурор, лишенный реальных рычагов воздействия на следствие, не в состоянии эффективно противодействовать назаконности. Юнусов и Давлетшина приводят в соответствие с позицией Европейского Суда по правам человека, который сформулировал запрет на использование «общих» формулировок, допускающих «всеобъемлющий обыск» и «неизбирательное изъятие». ЕСПЧ требует, чтобы предмет поиска был конкретизирован, а воздействие обыска на жизнь людей оставалось в разумных пределах. Отечественная же практика, как демонстрируют примеры, зачастую идет вразрез с этими требованиями, и прокурорский надзор не становится здесь сдерживающим фактором. В этой связи авторы, как и мы, считают необходимым «исключить из уголовно-процессуального законодательства процессуальные ограничения прокуроров при надзоре за предварительным следствием». Это еще раз подтверждает, что проблема дуализма и ослабления надзорной функции носит системный характер и негативно сказывается на основных правах личности.

В научной литературе до сих пор доминируют предложения, направленные на дальнейшее усиление властных полномочий прокурора для компенсации ограничений, введенных реформой 2007 года. В частности, широко обсуждается идея наделения его правом возбуждать уголовные дела. Однако, на наш взгляд, данный подход является тупиковым, так как он не разрешает, а лишь усугубляет системное противоречие. Наделение прокурора обвинительными по своей природе полномочиями по возбуждению уголовного дела окончательно сместит его роль в сторону уголовного преследования и окончательно подорвет основы надзорной функции. Более последовательным и соответствующим конституционным принципам состязательности и независимости является путь, направленный на «очищение» статуса прокурора от полномочий, несовместимых с надзорной функцией. Речь идет о последовательном проведении в жизнь логики, уже заложенной в УПК РФ в 2007 году в отношении предварительного следствия. Пора распространить эту логику и на дознание. Основным вектором реформы должно стать устранение из ст. 37 УПК РФ полномочий прокурора по руководству дознанием. Данная мера предполагает: 1) Исключение из ч. 2 ст. 37 УПК РФ пунктов, предоставляющих прокурору право давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий и привлечении лица в качестве обвиняемого. 2) Закрепление этих организационно-распорядительных полномочий за начальником органа дознания или начальником подразделения дознания, по аналогии с руководителем следственного органа. Это создаст единую и понятную систему процессуального руководства расследованием, независимую от надзора. 3) Сосредоточение прокурора исключительно на строго надзорных полномочиях, таких как: проверка законности решений органов дознания и следствия; внесение требований об устранении нарушений федерального законодательства; отмена незаконных и необоснованных постановлений о возбуждении, отказе в возбуждении и прекращении уголовного дела; дача согласия на возбуждение перед судом ходатайств об избрании меры пресечения и производстве иных процессуальных действий; рассмотрение жалоб на действия (бездействие) и решения органов предварительного расследования.

Естественным следствием такой реформы станет и корректировка ведомственного нормативного регулирования. Приказ Генпрокуратуры России № 544 должен быть приведен в соответствие с новым, «очищенным» статусом прокурора. Это повлечет за собой исключение из его текста положений, дублирующих функции процессуального руководства (п. 4.3, 4.4), и перераспределение этих полномочий в регламенты начальников органов дознания. В противовес предложениям о дальнейшем «усилении» прокуратуры, следует прислушаться к мнению И.А. Даниленко и К.А. Таболиной, которые утверждают, что «имеющийся у прокурора широкий объем полномочий в отношении органов дознания видится традиционным, целесообразным и оправданным», а любые его сокращения могут негативно сказаться на состоянии законности [14]. Однако их же аргумент о необходимости повышения эффективности деятельности прокурора в условиях цифровизации как раз и работает на предлагаемую нами модель.

«Очищенный» от функций руководства прокурор сможет более эффективно использовать аналитические платформы, большие данные и технологии искусственного интеллекта для выявления системных нарушений, а не для micromanagement дознания. Такой подход позволит, наконец, разорвать порочную связь, при которой прокурор одновременно является «игроком и судьей» в досудебном производстве. Лишившись властных полномочий по руководству дознанием, прокурор сможет занять позицию по-настоящему объективного и беспристрастного арбитра, чьи надзорные решения будут восприниматься как более справедливые и легитимные. Это также будет способствовать развитию ведомственной ответственности органов дознания за результаты своей работы, аналогично тому, как это произошло в системе следственных органов. Важным системным предложением, дополняющим идею «очищения» статуса прокурора, является кардинальное изменение законодательной техники закрепления его полномочий. В.Н. Исаенко обоснованно полагает, что для обеспечения стабильности прокурорских полномочий на данном направлении необходимо включение основных надзорных полномочий прокурора в досудебном производстве в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», установление его приоритетности перед соответствующими нормами УПК РФ [10]. Действительно, наличие в законе о прокуратуре только бланкетной нормы (ч. 1 ст. 30), отсылающей к уголовно-процессуальному закону, не способствует стабильности. Внесение же в ст. 30 Закона «О прокуратуре РФ» не бланкетной, а обязывающей нормы, конкретизирующей основные надзорные полномочия прокурора, станет надежным гарантом их неизменности и приоритета. Это позволит избежать ситуации, когда изменения в УПК РФ, вносимые часто и не всегда системно, произвольно ограничивают или искажают надзорную функцию прокурора.

Анализ дуализма функций прокурора был бы неполным без учета его роли в исключительных стадиях уголовного процесса, в частности, при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. Как справедливо отмечает Ю.В. Францифоров, данная стадия является исключительным механизмом, дополняющим обычные способы обеспечения правосудности приговоров [15]. Особенность этой стадии заключается в том, что возбуждение производства ввиду новых обстоятельств возможно практически исключительно по представлению прокурора (ч. 1 ст. 415 УПК РФ) или Председателя Верховного Суда РФ (ч. 5 ст. 415 УПК РФ). В этом контексте дуализм функций прокурора проявляется в новой плоскости. С одной стороны, прокурор, условно говоря, «инициирует правосудие» в исключительном порядке, выступая в роли гаранта законности и исправителя судебных ошибок. С другой стороны, нельзя игнорировать, что многие из этих ошибок могли быть допущены на досудебной стадии именно при осуществлении уголовного преследования и руководства расследованием, то есть при непосредственном участии или под надзором того же органа прокуратуры.

Таким образом, прокурор в

исключительной стадии в определенной степени вынужден исправлять ошибки, корень которых может лежать в противоречивости его собственного процессуального статуса на досудебных стадиях. Этот аспект лишь подчеркивает системный характер проблемы. Для того чтобы прокурор мог быть подлинным гарантом законности на всех стадиях процесса, включая исключительные, его статус должен быть очищен от внутренних противоречий, порождающих эти ошибки.

Проведенный анализ позволяет сделать неутешительный вывод: системный кризис в досудебном производстве усугубляется сохранением архаичной, внутренне противоречивой модели процессуального статуса прокурора. Совмещение в его деятельности функций уголовного преследования, руководства дознанием и надзора за процессуальной деятельностью органов расследования делает его неэффективным как в роли процессуального руководителя, так и в роли надзирающего органа. Ведомственные же приказы лишь консервируют этот порочный дуализм, закрепляя конфликт интересов на уровне инструкций. Как показывает анализ специализированных производств (сокращенное дознание) и исключительных стадий (возобновление дел по новым обстоятельствам), проблема дуализма носит сквозной характер, негативно влияя на состояние законности всего уголовного процесса.

Предлагаемый путь реформы, направленный не на усиление, а на последовательное «очищение» полномочий прокурора, видится наиболее логичным и перспективным. Ключевой мерой должно стать устранение полномочий прокурора по руководству дознанием, что станет логическим завершением курса, взятого законодателем в 2007 году при реформировании следственного аппарата. Это позволит: 1) Ликвидировать фундаментальный конфликт интересов, при котором прокурор надзирает за собственной управленческой деятельностью. 2) Обеспечить подлинную, а не декларативную объективность и беспристрастность прокурорского надзора на досудебной стадии. 3) Унифицировать статус прокурора по отношению к органам дознания и предварительного следствия, окончательно определив его исключительно как орган надзора. 4) Повысить самостоятельность и ответственность органов дознания за результаты расследования. Реализация данной меры, с учетом новых ориентиров, будет способствовать укреплению законности и, что самое важное, обеспечению прав граждан на досудебных стадиях.

Список литературы

1. Федеральный закон от 18.12.2001 № 174-ФЗ «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 52 (ч. I). – Ст. 4921.
2. Исаенко В.Н. О дефиците полномочий прокурора в современном досудебном уголовном судопроизводстве // Лоббирование в законодательстве. – 2024. – Т. 3. – № 1. – С. 49–56.
3. Семенцов В. А., Пестов А. Д. О процессуальных полномочиях прокурора при производстве дознания в сокращенной форме // Актуальные проблемы российского права. – 2016. – № 7 (68). – С. 134–143
4. Петрухин Г.В. Об ограничении полномочий прокурора в досудебной стадии уголовного процесса РФ // International Journal of Humanities and Natural Sciences. – 2024. – vol. 4-2 (91). – С. 82-84.
5. Юнусов А.А., Давлетшина Л.Х. Отдельные проблемы уголовного судопроизводства или «высосанное из пальца» дело // Юридическая гносеология. – 2025. – № 4. – С. 191-197.
6. Александров А. С. Уголовно-процессуальные полномочия начальника учреждения уголовно-исполнительной системы как органа дознания: проблемы реализации // Вестник Кузбасского института. – 2020. – № 1 (42). – С. 144.
7. Денисов Ю. Практика была неправильной // Законность. – 2009. – № 9. – С. 12.
8. Акбатырова Р. С., Аминев Ф. Г. Понятие и сущность прокурорского надзора за процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела // E-Scio. – 2022. – № 11(74). – С. 614.
9. Королев И. А. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью - вопрос законодательного разграничения // Закон и право. – 2019. – № 6. – С. 150.
10. Исаенко В.Н. О дефиците полномочий прокурора в современном досудебном уголовном судопроизводстве // Лоббирование в законодательстве. – 2024. – Т. 3. – № 1. – С. 49–56.
11. Бегова Д.Я. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регламентирующего вопросы производства дознания в сокращенной форме // Юридический вестник ДГУ. – 2015. – Т. 16, № 4. – С. 142-144.
12. Семенцов В. А., Пестов А. Д. О процессуальных полномочиях прокурора при производстве дознания в сокращенной форме // Актуальные проблемы российского права. – 2016. – № 7 (68). – С. 134–143.
13. Юнусов А.А., Давлетшина Л.Х. Отдельные проблемы уголовного судопроизводства или «высосанное из пальца» дело // Юридическая гносеология. – 2025. – № 4. – С. 191-197.
14. Даниленко И.А., Таболина К.А. О некоторых тенденциях развития надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания // Право и политика. - 2024. - № 6.
15. Францифоров Ю.В. Особенности возобновления производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. - 2018. - Т. 28, вып. 1. -С. 156-11.

Скачать