Актуальные проблемы деятельности прокуратуры Российской Федерации в сфере обеспечения прав человека

• СТАРОДУБЦЕВА Алина Андреевнастудентalinastarodub02@gmail.com
• ЛАМАНОВ Евгений Николаевичк.ю.н., доцент кафедры теории и истории государства и праваlamanovf1@gmail.com

Предметом настоящего исследования является правозащитная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации в условиях трансформации общественных отношений и чрезвычайных обстоятельств. Автор анализирует актуальные проблемы реализации конституционной функции прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, обусловленные институциональной перегруженностью прокурорского аппарата, недостаточностью правовых механизмов принуждения к устранению нарушений и ограниченной доступностью прокурорской защиты для социально уязвимых категорий населения. Особое внимание уделяется специфике обеспечения прав граждан на территориях проведения специальной военной операции на примере Курской области, где выявлены системные проблемы межведомственного взаимодействия при реализации компенсационных мер и отчуждении поврежденного имущества при отсутствии надлежаще оформленных правоустанавливающих документов. Методологическая база исследования базируется на комплексном междисциплинарном подходе с применением диалектического метода познания правовых явлений. Применены формально-юридический метод для анализа содержания законодательных актов, регламентирующих деятельность прокуратуры; сравнительно-правовой метод при сопоставлении региональной правоприменительной практики; статистический метод для обработки данных о нагрузке на прокурорских работников в субъектах Российской Федерации. Новизна исследования заключается в разработке комплексной системы законодательных новелл, направленных на модернизацию правозащитной функции прокуратуры в современных социально-политических условиях. Предложены концептуальные изменения в Жилищный и Гражданский кодексы Российской Федерации, Закон о прокуратуре, включающие установление нормативов штатной численности прокурорских работников, императивное закрепление критериев оценки пригодности жилых помещений в условиях чрезвычайных ситуаций военного характера, регламентацию упрощенного порядка установления права собственности на недвижимость в зонах проведения специальных операций, создание института независимых прокурорских проверок правоохранительных органов и формирование общественных советов при прокуратурах субъектов федерации. Исследование демонстрирует, что реализация предложенных мер обеспечит трансформацию прокурорского надзора в эффективный механизм защиты конституционных прав граждан, укрепит законность и повысит доверие населения к государственным правозащитным институтам.

Ключевые слова: прокурорский надзор, правозащитная функция прокуратуры, конституционные права граждан, чрезвычайные обстоятельства, специальная военная операция, межведомственное взаимодействие, перегруженность прокурорского аппарата, доступность правовой защиты, модернизация законодательства, общественный контроль

Финансирование: «Публикация подготовлена в рамках реализации программы развития ФГБОУ ВО «Юго-Западный государственный университет» проекта «Приоритет 2030»». Введение Прокуратура Российской Федерации, являясь конституционно обособленным государственным институтом, занимает центральное место в системе органов, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина [1, с. 40]. В условиях динамичного развития правовой системы и трансформации общественных отношений деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением прав человека приобретает особую значимость, поскольку именно этот институт призван обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности на всей территории государства [2, с. 475]. Конституционное закрепление прокурорского надзора в качестве самостоятельной функции государственной власти свидетельствует о приоритетности задач по защите основных прав личности, что предопределяет необходимость всестороннего анализа практической реализации полномочий прокуратуры в данной сфере [3, с. 79].

Вместе с тем современный этап функционирования прокуратуры характеризуется наличием системных проблем, препятствующих полноценной реализации правозащитной функции. К числу актуальных вызовов относятся недостаточная эффективность координационной деятельности правоохранительных органов, коллизии в правовом регулировании отдельных направлений прокурорского надзора, ограниченность процессуальных возможностей прокурора при выявлении нарушений конституционных прав граждан, а также проблемы межведомственного взаимодействия при восстановлении нарушенных прав [4, с. 79]. Особую озабоченность вызывают вопросы обеспечения прав социально уязвимых категорий населения, соблюдения трудовых прав граждан, защиты прав в местах принудительного содержания, что требует совершенствования механизмов прокурорского реагирования и расширения инструментария правового воздействия [5, с. 87].

Исследование актуальных проблем деятельности прокуратуры в сфере обеспечения прав человека обусловлено необходимостью выработки научно обоснованных рекомендаций по оптимизации правозащитной функции прокуратуры, совершенствованию нормативной базы и правоприменительной практики.

Комплексный анализ существующих противоречий и пробелов в организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод позволит определить перспективные направления модернизации деятельности органов прокуратуры, повышения эффективности их работы и укрепления гарантий конституционных прав граждан в современных социально-экономических и политико-правовых условиях развития российского государства.

Методология

Методологическую основу исследования составил комплексный междисциплинарный подход, базирующийся на диалектическом методе познания правовых явлений в их противоречивом развитии. В процессе работы применялись общенаучные методы анализа и синтеза при изучении нормативно-правовой базы, формально-юридический метод для исследования содержания законодательных актов, регламентирующих деятельность прокуратуры, сравнительно-правовой метод при сопоставлении региональной правоприменительной практики, статистический метод для обработки данных о нагрузке на прокурорских работников в субъектах Российской Федерации.

Результаты и их обсуждение Осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в отношении органов публичной власти и должностных лиц организаций различных организационно-правовых форм приобрело особую актуальность в условиях чрезвычайных обстоятельств, сложившихся на территории приграничных муниципальных образований Курской области в 2024 году [4, с. 79]. Эскалация военных действий обусловила объективную необходимость формирования специального правового механизма предоставления компенсационных мер социальной поддержки лицам, понесшим имущественный ущерб вследствие вооруженного конфликта [6]. Пролонгированное отсутствие нормативно закрепленного алгоритма реализации правовосстановительных мероприятий создавало существенные препятствия для эффективного применения гражданско-правовых инструментов защиты жилищных прав в условиях проведения специальной военной операции [5, с. 39]. В целях преодоления сложившейся правовой неопределенности исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации было принято Постановление Правительства Курской области от 7 августа 2024 года № 635, устанавливающее порядок реализации мер социальной поддержки в отношении граждан, чьи жилые помещения были утрачены или повреждены в результате обстрелов со стороны вооруженных формирований Украины, а также граждан, проживающих в населенных пунктах, подвергшихся указанным обстрелам [7]. Данный нормативный правовой акт был разработан с учетом специфики чрезвычайных обстоятельств и направлен на совершенствование цивилистических механизмов защиты имущественных прав в экстраординарных условиях.

Вместе с тем правоприменительная практика выявила существенные проблемы межведомственного взаимодействия, связанные с отсутствием единообразного подхода к определению критериев признания жилых помещений непригодными для проживания.

Разночтения в правовых позициях органов строительного надзора, прокуратуры и органов местного самоуправления создают значительные затруднения в процессе принятия административных решений, что негативно отражается на оперативности и эффективности предоставления гарантированных законодательством мер социальной защиты. Фактически сложилась ситуация правовой неопределенности, при которой органы местного самоуправления ссылаются на отсутствие достоверной информации о визуальной пригодности жилых помещений для проживания, органы прокуратуры вносят представления об устранении нарушений законодательства, однако механизм их реализации остается неурегулированным.

Проблематика обязательного безвозмездного отчуждения имущества в пользу органов местного самоуправления осложняется массовым отсутствием надлежащим образом оформленных правоустанавливающих документов на земельные участки и объекты капитального строительства, что создает непреодолимые препятствия для реализации гражданами права на добровольный отказ от имущества даже при наличии объективных оснований для признания за ними вещных прав. Длительное фактическое владение и пользование недвижимостью, зачастую превышающее пятнадцатилетний период, систематическое несение бремени содержания имущества, подтвержденное документами об оплате коммунальных платежей и налоговых обязательств, наличие правовых предпосылок для легитимации титула посредством институтов наследования или приобретательной давности объективно свидетельствуют о принадлежности имущества конкретному лицу, однако формальное отсутствие государственной регистрации прав лишает граждан возможности юридически корректного оформления отказа от собственности. Обращение к механизмам прокурорского надзора и судебной защиты не обеспечивает эффективного разрешения данной категории правовых конфликтов, поскольку прокуратура не наделена полномочиями по принудительному оформлению прав на недвижимость в упрощенном порядке, а судебное установление факта владения и признание права собственности требуют значительных временных и материальных затрат, что противоречит целям оперативной реализации публично значимых проектов.

Перегруженность районных и городских прокуратур создает объективные препятствия для эффективного надзора за соблюдением прав человека. Анализ статистики по регионам показывает критический дисбаланс между объемом надзорных функций и численностью кадров. В Воронежской области на одного прокурорского работника приходится надзор за исполнением законодательства в 47 отраслях, в Свердловской – в 52, в Краснодарском крае – в 49. При штатной численности районной прокуратуры в 8-12 человек (включая помощников и технический персонал) фактически надзорные функции выполняют 3-5 прокуроров. В Пермском крае один прокурорский работник надзирает за соблюдением законности на 15-20 объектах различных сфер одновременно, в Новосибирской области этот показатель достигает 18-23 объектов [8].

Такая нагрузка исключает возможность глубокой проверки каждого направления.

Прокуроры Тамбовской области в среднем проводят по 180-220 проверок ежегодно на одного работника, в Калужской области – до 250. При этом на правозащитное направление приходится лишь 12-15% рабочего времени, остальное занимают уголовно-процессуальные функции, участие в судебных заседаниях, проверки исполнения законов в экономической сфере. Правозащитная деятельность фактически сводится к рассмотрению жалоб граждан и реагированию на медийные случаи. Системные нарушения – дискриминация при трудоустройстве, ограничение доступа к медицинской помощи в отдаленных населенных пунктах, нарушения в учреждениях закрытого типа – остаются без должного внимания надзорного органа.

Одной из наиболее острых проблем современной системы прокурорского надзора является ограниченная доступность прокурорской защиты для социально уязвимых категорий граждан, что представляет собой существенное препятствие в реализации конституционного права на защиту законных интересов [9, с. 7]. Территориальная удаленность органов прокуратуры от периферийных населенных пунктов в совокупности с недостаточной осведомленностью населения о правовых механизмах прокурорского реагирования и усложненной процедурой инициирования обращений формируют системные барьеры, препятствующие эффективному обращению граждан за защитой нарушенных прав. Данная ситуация усугубляется отсутствием адекватной информационно-разъяснительной работы со стороны надзорных органов и недостаточным развитием института выездных приемов в отдаленных территориях, что в совокупности создает неравные условия доступа к правовой защите для различных категорий населения [10, с. 88].

Попытки нивелирования указанных проблем посредством внедрения электронных сервисов обращения в органы прокуратуры демонстрируют низкую эффективность в силу объективных и субъективных факторов, препятствующих их полноценному функционированию. Недостаточный уровень цифровой грамотности значительной части населения, особенно представителей старшего поколения и жителей сельской местности, в сочетании с формализованным подходом к рассмотрению электронных обращений существенно снижает практическую ценность данного инструмента правовой защиты.

Кроме того, в современных условиях обеспечения национальной безопасности актуализируется проблема функционирования средств связи, поскольку применение систем радиоэлектронного подавления и ограничение работы телекоммуникационных сетей в отдельных регионах создает дополнительные технические препятствия для реализации гражданами права на обращение в надзорные органы, что требует разработки альтернативных механизмов обеспечения доступности прокурорской защиты в условиях ограниченной связи.

Таким образом, правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации сталкивается с комплексом системных проблем, которые существенно снижают эффективность конституционной функции обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Институциональная перегруженность прокурорского аппарата, недостаточность правовых механизмов принуждения к устранению выявленных нарушений, проблемы независимости прокурорских работников, территориальная и информационная недоступность прокурорской защиты для значительной части населения, слабость взаимодействия с институтами гражданского общества и особая сложность надзора за деятельностью правоохранительных органов формируют ситуацию, при которой декларируемая роль прокуратуры как гаранта прав человека не получает должной практической реализации. Накопление этих проблем создает риск утраты доверия граждан к прокуратуре как институту защиты их законных прав и интересов. Преодоление выявленных дефектов правозащитной функции прокуратуры требует принятия комплексных законодательных мер, направленных на устранение институциональных противоречий и процессуальных лакун.

Модернизация нормативной базы должна обеспечить баланс между эффективностью надзорной деятельности и гарантиями реализации субъективных прав граждан в экстраординарных условиях.

Первоочередной задачей является внесение изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, предусматривающих императивное закрепление исчерпывающего перечня технических параметров и критериев оценки пригодности жилых помещений для постоянного проживания в условиях чрезвычайных ситуаций военного характера. Целесообразно дополнить статью 15 ЖК РФ частью четвертой, устанавливающей специальный порядок межведомственной экспертизы состояния жилищного фонда на территориях, подвергшихся вооруженному воздействию, с обязательным участием представителей Ростехнадзора, органов местного самоуправления и прокуратуры.

Такая комплексная проверка должна завершаться вынесением единого итогового заключения, обязательного для всех участников административных правоотношений.

Разрешение проблемы отчуждения имущества при отсутствии надлежащим образом оформленных правоустанавливающих документов требует модификации положений Гражданского кодекса Российской Федерации. Предлагается дополнить главу 20 ГК РФ статьей 235.1, регламентирующей упрощенный порядок установления права собственности на недвижимое имущество, находящееся на территории проведения специальной военной операции или в зоне чрезвычайного положения. Данная норма должна предусматривать возможность административного признания права собственности на основании совокупности косвенных доказательств длительного владения, включая квитанции об оплате коммунальных услуг, налоговые документы, показания свидетелей и архивные справки о регистрации по месту жительства. Решение о признании права принимается межведомственной комиссией с обязательным участием прокурора в течение тридцати календарных дней. Устранение критической перегруженности районных и городских прокуратур требует внесения изменений в Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 28.12.2025) «О прокуратуре Российской Федерации». Необходимо дополнить статью 4 данного закона частью, устанавливающей нормативы штатной численности прокурорских работников в зависимости от количества населения, площади территории и объема надзорных функций. Минимальный норматив должен составлять один прокурорский работник на двадцать пять тысяч населения в городских округах и один работник на пятнадцать тысяч в сельских районах. Одновременно следует законодательно закрепить предельно допустимую нагрузку на одного прокурора, ограничив количество одновременно курируемых направлений надзора десятью отраслями законодательства.

Повышение доступности прокурорской защиты для социально уязвимых категорий граждан предполагает дополнение статьи 10 Закона Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 28.12.2025) «О прокуратуре Российской Федерации» положениями об обязательной организации выездных приемов в населенных пунктах, удаленных от районного центра более чем на пятьдесят километров. Периодичность таких выездов должна составлять не реже одного раза в квартал, а в муниципальных образованиях с населением свыше пяти тысяч человек - ежемесячно. Расходы на организацию выездных приемов должны финансироваться из федерального бюджета по отдельной статье расходов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Совершенствование правовых механизмов принуждения к устранению выявленных нарушений требует модификации статьи 24 Закона Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 28.12.2025) «О прокуратуре Российской Федерации».

Целесообразно предусмотреть право прокурора обращаться в суд с административным иском о понуждении органа публичной власти или должностного лица к совершению конкретных действий по восстановлению нарушенных прав граждан в упрощенном порядке без предварительного внесения представления. Такие дела должны рассматриваться судами в течение пятнадцати рабочих дней с момента подачи иска. Неисполнение судебного решения по данной категории дел должно влечь административную ответственность должностных лиц в виде дисквалификации на срок до трех лет. Обеспечение функционирования альтернативных каналов связи с прокуратурой в условиях ограничения работы телекоммуникационных систем требует принятия федерального закона «О специальном порядке обеспечения доступа к правовой защите в условиях военного времени и чрезвычайного положения». Данный нормативный акт должен предусматривать создание резервных каналов приема обращений граждан через органы местного самоуправления, почтовые отделения и подразделения Росгвардии с обязательной передачей таких обращений в прокуратуру в течение сорока восьми часов. Органы прокуратуры обязаны регистрировать все поступившие обращения независимо от способа их доставки и направлять заявителю уведомление о принятии обращения к рассмотрению.

Активизация взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества предполагает дополнение главы 2 Закона Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 28.12.2025) «О прокуратуре Российской Федерации» статьей 21.1, регламентирующей порядок создания и функционирования общественных советов при прокуратурах субъектов Российской Федерации. В состав таких советов должны входить представители правозащитных организаций, адвокатского сообщества, научного юридического сообщества и общественных палат. Общественные советы наделяются правом проводить независимую оценку эффективности правозащитной деятельности территориальных прокуратур, инициировать проверки по фактам системных нарушений прав граждан и направлять предложения о совершенствовании надзорной деятельности.

Особая сложность осуществления надзора за деятельностью правоохранительных органов требует создания специализированного института независимых прокурорских проверок. Статью 35 Закона Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 28.12.2025) «О прокуратуре Российской Федерации» следует дополнить положением о формировании в структуре прокуратур субъектов федерации отделов по надзору за соблюдением прав граждан в деятельности правоохранительных органов. Сотрудники данных отделов должны назначаться на должность по представлению Генерального прокурора с обязательным согласованием кандидатур с общественными советами при прокуратурах субъектов. Проверки правоохранительных органов проводятся такими прокурорами на основании мотивированных обращений граждан без предварительного уведомления проверяемых органов.

Реализация предложенного комплекса законодательных изменений позволит трансформировать правозащитную функцию прокуратуры из декларативного института в действенный механизм обеспечения конституционных прав граждан. Системный характер предлагаемых мер обусловлен необходимостью одновременного устранения организационных, процессуальных и институциональных дефектов, препятствующих эффективной реализации надзорных полномочий в современных условиях.

Заключение

Проведенное исследование позволяет констатировать наличие глубоких системных деформаций в реализации правозащитной функции прокуратуры Российской Федерации, обусловленных совокупностью институциональных, организационных и процессуально-правовых факторов.

Критическая перегруженность территориальных органов прокуратуры в совокупности с недостаточностью правовых инструментов оперативного реагирования на выявленные нарушения, территориальной и информационной недоступностью прокурорской защиты для значительной части населения, особенно в условиях чрезвычайных обстоятельств военного характера, формируют ситуацию фактической невозможности полноценной реализации конституционного предназначения прокуратуры как гаранта прав и свобод человека и гражданина. Выявленные проблемы имеют не частный, а комплексный характер, что предопределяет необходимость системной модернизации правового регулирования прокурорской деятельности.

Особую актуальность приобретают вопросы обеспечения прав граждан в приграничных территориях, подвергшихся вооруженному воздействию, где отсутствие единообразных критериев оценки пригодности жилых помещений, проблемы отчуждения имущества при отсутствии надлежаще оформленных правоустанавливающих документов и ограничения функционирования средств связи создают непреодолимые препятствия для эффективной правозащитной деятельности. Анализ правоприменительной практики в Курской области продемонстрировал необходимость формирования специального правового режима реализации прокурорских полномочий в условиях проведения специальной военной операции, предусматривающего упрощенные административные процедуры и расширенный инструментарий прокурорского воздействия.

Предложенный комплекс

законодательных новелл, включающий модификацию Жилищного и Гражданского кодексов Российской Федерации, совершенствование положений Закона о прокуратуре в части нормирования штатной численности, расширения процессуальных полномочий прокуроров, обеспечения доступности правовой защиты и институционализации взаимодействия с гражданским обществом, направлен на формирование действенного механизма реализации правозащитной функции прокуратуры. Имплементация предложенных мер позволит трансформировать прокурорский надзор из преимущественно формального института в эффективный инструмент обеспечения конституционных гарантий прав и свобод граждан, что будет способствовать укреплению законности, правопорядка и доверия населения к государственным правозащитным институтам в современных социально-политических условиях развития российской государственности.

Список литературы

1. Орловский, Е. А. К вопросу о подготовке кадров прокуратуры Российской Федерации в сфере обеспечения и защиты прав человека / Е. А. Орловский, Р. Б. Булатов // Юридический мир. – 2016. – № 6. – С. 39-41.
2. Кириллов, П. В. Проблемы в сфере обеспечения и защиты прав человека и гражданина органами прокуратуры Российской Федерации / П. В. Кириллов // Молодой ученый. – 2025. – № 20(571). – С. 474-476.
3. Калугина, Т. Ю. К вопросу о сущности взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина / Т. Ю. Калугина // Юридическая наука. – 2025. – № 10. – С. 78-81.
4. Потапова, Л. В. Некоторые вопросы надзора за соблюдением прав, свобод человека и гражданина (основная форма реализации правозащитного потенциала прокуратуры Российской Федерации) / Л. В. Потапова // Юридическая наука. – 2020. – № 11. – С. 86-89.
5. Грубов, А. А. Прокурорский надзор за местным самоуправлением: некоторые проблемы правоприменения / А. А. Грубов // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. – 2022. – № 2. – С. 37-40.
6. Мирзегасанов, А. Т. Защита органами прокуратуры экономических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации / А. Т. Мирзегасанов, С. А. Сайбулаева // Human Progress. – 2025. – Т. 11, № 4.
7. Постановление от 7 августа 2024 года № 635 «О реализации в 2024 году мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены в результате обстрелов со стороны вооружённых формирований Украины, и граждан, проживающих в населённых пунктах, которые подверглись или подвергаются таким обстрелам, на территории Курской области». URL: http://publication.pravo.gov.ru/ document/4600202408120015 (дата обращения: 28.02.2026)
8. Правовая статистика. Результаты деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov.ru/ ru/gprf/activity/statistics/ (дата обращения: 28.02.2026)
9. Бессарабов, В. Г. Прокурорский надзор: защита прав и свобод человека и гражданина / В. Г. Бессарабов // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2021. – № 11. – С. 3-9.
10. Отческая, Т. И. Прокуратура на защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и Китайской Народной Республике / Т. И. Отческая // Юридическая наука в Китае и России. – 2021. – № 4. – С. 87-92.

Скачать