Антимонопольное регулирование в России на современном этапе: проблемы и перспективы

На современном этапе антимонопольное регулирование в России осуществляется на основе двух законодательных актов: Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 34) [1] и Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» [2] (далее – ФЗ № 135), устанавливающих запрет в нашей стране монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Сегодня развитие и правовая защита конкуренции признаны вопросом национальной безопасности России, обеспечения конкурентоспособности страны на международном уровне, повышения качества жизни населения [9].

Основные направления реформ в этом контексте определены Распоряжением Правительства России от 2 сентября 2021 года, которым был утвержден Национальный план («дорожная карта») по развитию конкуренции в РФ на 2021- 2025 годы [3], одними из целей которого являются: развитие добросовестной конкуренции на товарных рынках; сокращение государственного регулирования сфер естественных монополий и некоторых регулируемых сфер деятельности, в которых созданы условия для конкурентного развития на основе анализа конкурентной среды; цифровизация антимонопольного и тарифного регулирования и др. Национальный план в выделенных приоритетных направлениях свидетельствует о том, что отрасль антимонопольного законодательства находится в стадии развития [6].

На сегодняшний день практика показала, что «мягким» инструментом антимонопольного регулирования являются предостережения и предупреждения, выносимые государственным исполнительным органом – Федеральной антимонопольной службой (далее – ФАС). Данный инструмент был введен в российское законодательство «третьим антимонопольным пакетом» и начал действовать с 2012 года. Предостережения выносятся на основании ст. 25.7 ФЗ № 135-Ф3, а предупреждения – ст. 39.1 ФЗ № 135. Первые содержат в себе конкретные этические нормы, которые должны соблюдаться хозяйствующим субъектом в установленный срок, а вторые применяются до совершения антимонопольного нарушения. Цель этих изменений – это смягчение ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в соответствии с внутренней государственной политикой в сфере снижения давления, оказываемого регулирующими органами на экономические институты.

О продолжении данной тенденции сегодня говорят и высшие государственные чиновники. На расширенном заседании коллегии Генеральной Прокуратуры РФ 17 марта 2021 года Президент РФ В.В. Путин говорил: «Не следует распылять собственные силы, тратить попусту потенциал поднадзорных ведомств. Меры прокурорского реагирования должны быть адресные, результативные и увязанные действительным наличием признаков преступлений, восстановлением нарушенных прав» [11].

Большинство специалистов указывают на высокий уровень профилактической эффективности рассматриваемых средств, а именно:

–появление возможности изменения антимонопольного регулирования за счет превентивных мер, снятии части административного бремени на предпринимательство; –уменьшение нагрузки на судебные и антимонопольные органы, рост которой отмечался в динамике 2006-2012 годов; –ускорение процесса защиты законных интересов экономических субъектов, граждан за счет сокращения максимального срока реагирования (на 9 месяцев); –предоставление возможности субъектам хозяйствования уклониться от крупных санкций за счет добровольного устранения нарушения [8].

Следует отметить, что в 2020 году в связи с пандемией коронавируса некоторые контрольные мероприятия ФАС России были смягчены.

Данные инструменты снова продемонстрировали свою эффективность и необходимость для многих сторон, участвующих в механизме антимонопольного регулирования.

Тем не менее, на современном этапе проблемы применения рассмотренного инструмента антимонопольного регулирования все еще имеют место.

Так, основной причиной разбирательств в сфере невыполнения предупреждающих предписаний является незаблаговременная подача, а также неподача ходатайств о продлении сроков выполнения предупреждения, что связано с квалификацией исполнителей, а не намерением избежать выполнения предупреждения.

В этом случае целесообразно было бы правомочность на вынесение предупреждения возложить на заместителя начальника антимонопольного органа, а также создать систему антимонопольного регулирования для случаев, когда не представляется возможным вынести доступное для исполнения предупреждение в случае нарушения определенного предписания [5].

Еще одной проблемой антимонопольного регулирования является проблема картельных сговоров на государственных торгах. Так, вместо взаимодействия статей КоАП РФ и УК РФ, связанных с недобросовестной конкуренцией, налицо противоречия из-за отсутствия «связки» между ними. Административное производство не может быть начато из-за рассмотрения дела как уголовного, а уголовное не может наказать нарушителей из-за несовершенства ст. 178 УК РФ. В результате участники картельного сговора либо избегают ответственности, либо привлекаются к административной, которая несопоставима с ущербом, который наносится.

В этом случае, для более успешного противодействия картельным сговорам необходимо использовать комплексный подход. Было бы целесообразно пересмотреть ст. 14.32 КоАП РФ, ст. 178 УК РФ путем внесения поправок, направленных на усиление строгости и повышение действенности наказания в рамках как административного, так и уголовного законодательства (в частности, установление более высоких штрафов, в том числе в размере, кратном причиненному ущербу, введение такой меры наказания, как конфискация имущества). При этом следует указать такие признаки и условия, которые не только будут опять же соразмерны причиненному ущербу, но и не позволят недобросовестным участникам уйти от ответственности.

Кроме того, на сегодняшний день развитие антимонопольного регулирования осложняется рядом проблем, связанных с цифровой трансформацией. Возникновение новых моделей предпринимательства и организационных форм предполагает формирование измененных условий взаимодействия хозяйствующих субъектов, а соответственно, включение в арсенал инструментов антимонопольных органов новых мер и методик оценки.

Выбор наиболее лучших инструментов антимонопольного регулирования имеет решающее значение для ликвидации ошибок, и конечно, создания результативной системы стимулирования, способствующей достижению наивысшего процветания. Решения, принятые регулирующим органом, формируют эту систему стимулирования для экономических субъектов, а также оказывают воздействие на их текущее поведение и устанавливают определенные правила.

В условиях глобализации цифровых рынков возникает необходимость формирования антимонопольных норм международно-правового характера, поскольку региональное законодательство, очевидно, не справляется с монополистической деятельностью IT-гигантов [10]. Так, в 2020 г. ФАС разработала «пятый антимонопольный пакет» [12], с целью ограничения деятельности IT-гигантов. В первую очередь, установлены новые условия доминирующего статуса на онлайн-рынке, сетевых эффектах и приемлемых долях на рынке взаимозаменяемых услуг [4]. В этих условиях актуализировалась еще одна проблема антимонопольного регулирования ценовых сдвигов. При установленной системе правового регулирования процессов образования цен и ограниченности использования антимонопольных инструментов у предпринимателей есть много возможностей скрыто управлять ценами. В связи с этим, с целью предотвращения возможных экономических колебаний цен и практики ценового манипулирования, делаются предложения о создании АИС, контролирующей процессы образования цен (Система мониторинга ценообразования) [7].

В целом, описанные выше перспективы развития антимонопольного регулирования не могут являться решением всех проблем, однако они затрагивают большой спектр элементов, которые так или иначе связаны с отдельными антиконкурентными действиями, что поможет выстроить более эффективную систему противодействия правонарушениям в данной сфере.