К вопросу о спорах с антимонопольными органами в сфере регулирования монополистической деятельности, в части предоставления коммунальных услуг потребителям

• ВУЛЬФ Татьяна НиколаевнаЗаместитель Главы по общим вопросам Мирненского сельского поселения Томского муниципального района Томской областиt.vulf@ya.ru

В данной статье представлен анализ решений, принятых антимонопольным органом и арбитражными судами по делам, касающимся соблюдения антимонопольного законодательства в сфере защиты прав потребителей при оказании коммунальных услуг. Обращено внимание на соблюдение антимонопольных требований субъектом, занимающим доминирующее положение на рынке коммунальных услуг, в частности, при неисполнении поставщиком тепловой энергии обязательств, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (далее - Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов). Данные действия могут быть расценены как злоупотребление доминирующим положением и ущемление интересов широкого круга потребителей. Однако доминирующие субъекты не всегда готовы добровольно устранить нарушение. В результате потребители вынуждены обращаться в антимонопольные органы, что приводит к увеличению числа случаев нарушения Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон «О защите конкуренции»). После выявления антимонопольным органом нарушения субъекты, занимающие доминирующее положение, обращаются в суд, оспаривая законность решения антимонопольного органа, что увеличивает количество судебных разбирательств. Суды, в свою очередь, анализируют обстоятельства дела, проверяют соблюдение положений антимонопольного законодательства с целью определения наличия оснований для отмены решения антимонопольного органа. Анализ судебной практики позволяет нам выявить проблемы, с которыми сталкиваются стороны при соблюдении антимонопольного законодательства.

Ключевые слова: антимонопольный орган, доминирующий субъект, злоупотребление доминирующим положением, решение по антимонопольному делу, потребители коммунальных услуг, защитные сооружения, убежища

Введение

Основным целями государственной национальной политики в области обеспечения антимонопольного законодательства, в соответствии Основными целями Указа Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» являются повышение удовлетворенности потребителей, рост экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, стабильные развитие и рост многоукладной экономики государства [1].

Политика в области конкуренции направлена на создание условий для честной конкуренции между предприятиями и удовлетворение потребностей граждан в товарах и услугах экономически эффективным способом [2].

Защита прав потребителей является ключевым элементом антимонопольного законодательства, направленного на предотвращение роста цен, контроль качества и предотвращение злоупотреблений со стороны монополий и доминирующих компаний.

В настоящее время часть дел, рассматриваемых арбитражными судами, связана с соблюдением антимонопольного законодательства и злоупотреблением правами компаниями, занимающими доминирующее положение, по отношению к потребителям.

Обоснование проблемы

Закон «О защите конкуренции» устанавливает определенные требования к хозяйствующим субъектам при вступлении в рыночные отношения. В частности, для компаний, занимающих доминирующее положение, вводятся ограничения, установленные этим законом.

Статья 10 Закона «О защите конкуренции» запрещает действия (или бездействие) доминирующего участника рынка, если они приводят или могут привести к ограничению конкуренции или ущемлению прав других лиц [3].

Злоупотребление доминирующим положением может негативно сказаться на интересах, как предпринимателей, так и обычных граждан, не занимающихся коммерческой деятельностью. Потребителем считается любое физическое или юридическое лицо, приобретающее товары, как для бизнеса, так и для личных нужд. В соответствии со статьей 153 Жилищного кодекса Российской Федерации, обязанность по оплате коммунальных услуг возникает у собственника жилья с момента регистрации права собственности на это жилье [4].

Однако доминирующие на рынке компании сталкиваются с трудностями при использовании данной правовой нормы. Проблемы вызваны необходимостью обеспечения потребителей коммунальными услугами в пределах возможностей внутренних инженерных сетей, по которым предоставляются эти услуги. Порядок определения объема потребления тепловой энергии для расчета стоимости коммунальных услуг для жителей многоквартирных домов и частных домовладений регулируется Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов [5].

В соответствии с пунктом 42(1) Постановления Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (далее Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помеще- ний в многоквартирных домах и жилых домов) законодатель определил, что при расчете платы за отопление учитывается общая площадь всех жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме. Не всегда доминирующие на рынке компании правильно интерпретируют эту норму. Они не предпринимают добровольные меры для устранения нарушений прав потребителей, что приводит к жалобам в антимонопольные органы и судебным разбирательствам, в том числе в арбитражных судах.

Судебная практика по спорам, связанным с предоставлением коммунальных услуг Согласно положениям статьи 1, статьи 2, пункта 10 статьи 4 и статьи 10 Закона о защите конкуренции, доминирующее положение компании на рынке не подлежит автоматическому запрету. Такая компания имеет право вести бизнес, конкурировать с другими участниками рынка, выбирать партнеров и предлагать выгодные условия. Антимонопольное законодательство запрещает монополистическую деятельность, то есть злоупотребление доминирующим положением на рынке.

В контексте статьи 10 Закона «О защите конкуренции» и пункта 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) злоупотребление доминирующим положением определяется как поведение лидера рынка, которое препятствует, ограничивает или устраняет конкуренцию (например, вытесняя конкурентов или создавая барьеры для новых участников), а также наносит вред другим участникам рынка (конкурентам, потребителям) и извлекает неоправданные выгоды.

В случае возникновения спора антимонопольный орган должен доказать, что действия компании представляют собой злоупотребление правами в одной из указанных форм. Компания, в свою очередь, может утверждать, что ее поведение не является злоупотреблением, поскольку оно не приводит к негативным последствиям для конкуренции и имеет разумное обоснование [6]. Судебные разбирательства с антимонопольными органами по вопросам монополистической деятельности - это сложная категория дел. Рассмотрим интересный пример из практики арбитражных судов Западно-Сибирского округа. Согласно материалам дела, акционерное общество «Росатом Инфраструктурные решения» (далее - АО «РИР», заявитель или компания) подало иск к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далееантимонопольный орган) с требованием признать недействительным и отменить предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Требования заявителя основаны на доводах, что антимонопольный орган выдал компании предписание об устранении выявленного нарушения, касающегося распределения тепловой энергии, предназначенной для отопления нежилых помещений (далее – помещения, убежища, бомбоубежища), оборудованных централизованной системой отопления. Эти помещения находятся в собственности муниципалитета. В отношении спорных нежилых помещений, являющихся бомбоубежищами, были введены ограничения на подачу тепла от централизованной системы отопления в связи с необходимостью экономии бюджетных средств местной администрации (далее – муниципалитет).

Заявитель считает неправомерно возлагать бремя содержания спорных нежилых помещений в отсутствии объема потребляемой тепловой энергии на муниципалитет.

Кроме того, компания указывает, что рассмотрение жалобы, поданной одним из жильцов многоквартирного дома, в результате которого было выдано оспариваемое предписание, выходит за рамки юрисдикции антимонопольного органа и должно быть рассмотрено Управлением Роспотребнадзора по Томской области. Аналогичную позицию придерживается муниципалитет.

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил.

Основанием для возбуждения дела является жалоба гражданина, в которой указывается, что компания необоснованно устанавливает норму потребления коммунальных услуг по отоплению в многоквартирном доме, расположенном в Томской области, в закрытом административно-территориальном образовании Северск (далее - территория муниципального образования), игнорируя площадь помещения – убежища, расположенного в многоквартирном доме. Согласно техническому паспорту Томского филиала Федерального государственного унитарного предприятия «Ростехинвентаризация» от 20 августа 2007 года, рассматриваемое убежище оборудовано централизованным отопление (ТЭЦ), централизованным горячим водоснабжением, ванной, водопроводом, канализацией, и электричеством. Заявителем прилагается акт осмотра нежилого помещения от 31 января 2019 года, подтверждающий, что температура в убежище составляет +11°C, радиаторы отопления выключены, а запорные устройства в тепловом пункте закрыты.

В процессе рассмотрения дела антимонопольный орган выявил, что на территории муниципального образования имеются множество убежищ, оборудованных централизованным отоплением и ограниченных от подачи тепла с целью экономии бюджетных средств. Согласно сведе- ниям технической документации убежищ, альтернативные источники тепла не предусмотрены. В целях сокращения расходов, муниципалитет принял решение об ограничении теплоснабжения тридцати пяти убежищах на территории муниципального образования.

В ходе заседания комиссии представитель администрации пояснил, что убежища гражданской обороны, находятся в реестре муниципальной собственности, предназначены для обеспечения безопасности населения в случае возникновения чрезвычайной ситуации. Представитель администрации заявил, что проектов по модернизации или реконструкции систем отопления этих убежищ разработано не было. До 2017 года теплоснабжение убежищ осуществлялось компанией «Тепловые сети». Впоследствии, с 2017 года, поставка тепла осуществляется компанией АО «РИР». Однако в отопительном сезоне 2018-2019 гг. АО «РИР» прекратило подачу тепла в данные объекты.

На заседании представитель АО «РИР» пояснил, что плата за отопление убежищ в указанный период с администрации не взималась. В связи с решением муниципалитета об ограничении теплоснабжения, в целях сокращения бюджетных расходов на убежища, у муниципалитета отсутствует обязанность нести расходы на тепловую энергию.

В материалы дела направлены акты, составленные с участием АО «РИР», администрации и управляющих компаний в отношении убежищ в многоквартирных домах, датированные 2018- 2019 годами.

Согласно актам, в многоквартирных домах на территории муниципального образования, подача тепла в убежища была ограничена путем перекрытия запорной арматуры на трубопроводах системы отопления (в некоторых случаях без опломбирования из-за отсутствия технической возможности, в других – с опломбированием). Общая полезная площадь убежищ, отключенных от централизованного отопления, составляет 3533 квадратных метра. АО «РИР» утверждает, что в данной ситуации отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства в части нарушения Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.

Кроме этого, материалами дела установлено, что большинство многоквартирных домов на территории муниципального образования, оснащены общедомовыми приборами учета тепловой энергии, которые допущены к эксплуатации и к коммерческому учету в отопительном периоде.

Таким образом, в многоквартирных домах, оборудованных общедомовыми приборами учета, и имеющих помещения с ограниченным теплоснабжением, ответственность за содержание таких помещений ложится на других собственников.

Согласно «ГОСТ Р 51929-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Термины и определения», утвержденному и введенному в действие Приказом Росстандарта от 11.06.2014 № 543-ст, «многоквартирный дом» - это завершенный и надлежащим образом введенный в эксплуатацию капитальный строительный объект, имеющий надземную и подземную части с соответствующими помещениями, включающий в себя внутридомовые системы инженерно-технического обеспечения.

В состав общего имущества включается внутридомовая система отопления, состоящая из стояков, обогревающих элементов, регулирующей и запорной арматуры, коллективных (общедомовых) приборов учета тепловой энергии, а также другого оборудования, расположенного на этих сетях [7], с помощью которой в многоквартирном доме поддерживаются на заданном уровне нормативные параметры воздухообмена, температура воздуха в помещениях и комфортные условия проживания, а само здание защищается от негативного влияния температуры окружающей среды и влажности.

Собственники и другие законные владельцы жилых помещений, которые обеспечены внутренней системой отопления, подключенной к центральной сети теплоснабжения, используют тепловую энергию для обогрева своих помещений через систему отопления, элементы которой связаны с отдельным помещением, расположенным внутри жилого здания помимо нагревательных приборов, полотенцесушители, трубопроводы внутренних систем отопления, проходящие через такие помещения [8].

Данное предположение может быть нивелировано, если доказать, что фактически тепло не потреблялось. Например, с надлежащим образом оформленным демонтажем отопительной системы в помещении в связи с переходом на альтернативный источник тепла и качественной изоляцией элементов общей домовой системы, проходящих через помещение. Также, это применимо в случае, когда в помещении изначально не было предусмотрено отопительных приборов (неотапливаемое помещение).

Принимая во внимание информацию из государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства, доступной на сайте depzhkh.tomsk.gov.ru/gis-zhkh, антимонопольный орган установил, что согласно технической документации, защитные сооружения (бомбоубежища) общей площадью 3533 квадратных метров оборудованы системой централизованного отопления.

Антимонопольное законодательство, как указано в статье 2 Федерального закона «О защите конкуренции», основано на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации.

Статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации запрещает злоупотребление правами, в том числе действия, направленные на причинение вреда, обход закона и ограничение конкуренции.

Таким образом, запрет на злоупотребление доминирующим положением, закрепленный в статье 10 Федерального закона «О защите конкуренции», основан на принципе добросовестности, определенном в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Чтобы признать деяние злоупотреблением доминирующим положением, антимонопольный орган должен доказать наличие доминирующего положения на рынке и факт злоупотребления этим положением, направленного на ущемление законных интересов других лиц и приводящего к негативным последствиям для потребителей.

При изучении конкурентной среды на товарном рынке антимонопольный орган проанализировал информацию, предоставленную региональным департаментом регулирования тарифов, администрацией муниципального образования и компаниями, работающими в сфере теплоснабжения.

Также были использованы результаты предыдущих исследований конкуренции в части ее среды на товарном рынке, проведенных антимонопольным органом. Анализ конкуренции на рынке теплоснабжения на территории муниципального образования показал, что в течение периода, охватываемого исследуемым рынком антимонопольным органом, на этом рынке действовали шесть компаний. Рынок характеризуется значительными издержками для новых участников и высокой степенью концентрации. Ключевым фактором, определяющим доминирующее положение компании на конкретном товарном рынке, является ее доля на рынке. В 2018 году АО «РИР» контролировало 93,09% рынка теплоснабжения на территории муниципального образования.

На основании представленных данных антимонопольный орган пришел к выводу, что АО «РИР» обладает значительным рыночным потенциалом. Это свидетельствует о способности компании существенно влиять на условия обращения товаров и услуг на соответствующем рынке и/или создавать барьеры для выхода на рынок для других компаний.

Антимонопольный орган отметил, что, согласно пункту 5 части 2 статьи 153 Жилищного кодекса Российской Федерации, обязанность по оплате коммунальных услуг возникает у собственника жилого помещения с момента приобретения права собственности.

Исходя из этих норм, собственник нежилого помещения в многоквартирном доме обязан нести расходы по содержанию своего имущества и оплате коммунальных платежей в соответствии с законом.

Согласно требованиям к энергоэффективности зданий, строений и сооружений, утвержденным Приказом Минстроя России от 17 ноября 2017 года № 1550/пр, при проектировании и эксплуатации зданий (за исключением многоквартирных домов) рассчитывается удельный расход энергии на кубометр отапливаемого объема. В многоквартирных домах удельное энергопотребление рассчитывается на квадратный метр общей площади квартир и полезной площади нежилых помещений.

В соответствии со статьей 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года № 1309 органы местного самоуправления обеспечивают создание, содержание и готовность к использованию объектов гражданской обороны на своей территории, а также осуществляют надзор за их созданием и содержанием.

В соответствии с Приказом МЧС России от 21 июля 2005 года № 575 защитные сооружения гражданской обороны должны обеспечивать постоянную готовность помещений и оборудования к использованию по назначению в установленные сроки. Это необходимо для сохранения целостности защитных свойств, воздухонепроницаемости и гидроизоляции, а также исправности инженерно-технического оборудования. В мирное время перепланировка помещений и демонтаж оборудования запрещены. Техническое обслуживание и ремонт оборудования осуществляются в соответствии с технической документацией.

Федеральный закон № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (пункт 9 статьи 2) определяет потребителя тепловой энергии как лицо, приобретающее тепловую энергию для использования в принадлежащих ему теплопотребляющих установках.

В соответствии с положениями статей 539 и 544 ГК РФ энергоснабжающая организация обязуется поставлять энергию абоненту, который, в свою очередь, обязуется оплачивать ее, соблюдать режим потребления, обеспечивать сохранность электросети и исправность оборудования.

Правила предоставления коммунальных услуг устанавливают порядок расчета платы за отопление для собственников и пользователей помещений в многоквартирных домах и жилых новостроек, исходя из объема потребления ресурсов.

Согласно пункту 43 настоящих Правил, объем тепловой энергии, потребляемой в нежилых помещениях многоквартирного дома, определяется в соответствии с пунктом 42(1) настоящих Правил.

Действующим законодательством предусмотрено, что при расчете стоимости коммунальных услуг по отоплению необходимо учитывать общую площадь всех помещений, как жилых, так и нежилых, в многоквартирном доме. Таким образом, несмотря на акты обследования, составленные АО «РИР» в 2019г., подтверждающие наличие централизованной системы отопления, компания не произвела расчет тепловой энергии, затраченной на отопление этих убежищ в многоквартирных домах. В связи с этим, методика расчета объема тепловой энергии, используемая компанией, нарушает пункт 42(1) Правил предоставления коммунальных услуг, поскольку не учитывает площадь защитных сооружений (бомбоубежищ), расположенных многоквартирных домах на территории муниципального образования.

В нарушение нормы права АО «РИР» исключило площадь защитных сооружений (бомбоубежищ) из расчета объема тепловой энергии, потребляемой многоквартирными домами.

Антимонопольный орган отклонил довод компании о том, что эти защитные сооружения используются не по назначению, отключены муниципалитетом от системы центрального отопления в целях экономии бюджетных средств и, следовательно, не отапливаются.

Установлено, что в принадлежащих муниципалитету убежищах оборудованы теплопотребляющие установки, АО «РИР» обязано определить объем тепловой энергии, потребляемой убежищами, для расчета платы за отопление, выставляемой собственнику - муниципалитету.

Неисполнение этого обязательства считается злоупотреблением доминирующим положением, поскольку бремя содержания защитных сооружений (бомбоубежищ) переложено на собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах.

Такие действия создают реальную угрозу негативных последствий, связанных с нарушением норм потребления тепловой энергии.

Не единичность числа потребителей, чьи права и законные интересы нарушены действиями общества, занимающего доминирующее положение, определена множественностью числа потребителей коммунальной услуги по отоплению многоквартирных домов, расположенных на территории муниципального образования.

Данная последовательность противоправных действий является следствием несоблюдения пункта 42(1) Правил предоставления коммунальных услуг.

По итогам рассмотрения дела антимонопольный орган принял решение о нарушение АО «РИР» части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, выразившееся в нарушении Правил о предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.

На основании решения антимонопольного органа, обществу дано предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства, допущенных при определении объема потребления коммунальных ресурсов на отопление убежищ, расположенных в многоквартирных домах.

Учитывая изложенные выше факты, суды пришли к выводу, что решение и предписание антимонопольного органа соответствуют нормам права. Дана оценка представленных доказательств, касающихся подключения защитных сооружений к общим системам отопления многоквартирных домов на территории муниципального образования. Дана оценка ограничения доступа к этой системе централизованного отопления с использованием запорной арматуры.

Подобным образом, действия субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, были квалифицированы как злоупотребление доминирующим положением. Суды пришли к выводу, что основания для отмены решения и предписания антимонопольного органа отсутствуют.

Выводы

Проанализировав судебные акты арбитражных судов Западно-Сибирского округа, можно сделать вывод, что нарушения антимонопольного законодательства в части предоставления коммунальных услуг потребителям, являются актуальной темой, о чем свидетельствуют материалы, рассматриваемые антимонопольными органами, судами. Основанием для обращения в суд юридических лиц, в отношении которых антимонопольным органом вынес решение о нарушении антимонопольного законодательства, является несогласие с решением антимонопольного органа, которое связано с фактом нарушения, выданным предписанием и/или вынесенным административным штрафом.

Это указывает на судебный надзор, проверку обоснованности и законности решений, предписаний и штрафов, выда нных антимонопольным органом. Суд предоставляет возможность лицу, в отношении которого было вынесено решение или предписание, представить свои доказательства, доводы и возражения, которые, возможно, не были в полной мере приняты во внимание в ходе административного разбирательства.

Список литературы

1. Указ Президента РФ от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» (вместе с «Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы»).
2. Распоряжение Правительства РФ от 08.10.2025 № 2816-р «Об утверждении Национального плана («дорожной карты») развития конкуренции в Российской Федерации на 2026 - 2030 годы».
3. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135- ФЗ «О защите конкуренции».
4. «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ.
5. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов».
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства».
7. Пункт 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность».
8. «ГОСТ Р 56501-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Услуги содержания внутридомовых систем теплоснабжения, отопления и горячего водоснабжения многоквартирных домов. Общие требования», введен в действие Приказом Росстандарта от 30.06.2015 № 823-ст.

Скачать