Особенности образования норм международного экономического права и роль международных межправительственных организаций в этом процессе

Исследование образования норм международного экономического права требует обращения к общим закономерностям международного нормообразования. Международно-правовая система не располагает единым «законодательным органом», который обладал бы общей компетенцией устанавливать обязательные правила для государств независимо от их воли. Поэтому исходным для международного права остается согласительный механизм, в рамках которого юридически обязательное правило возникает в результате взаимодействия его субъектов [10, с. 17; 12, с. 23].

В отечественной доктрине данное положение наиболее последовательно раскрыто в концепции согласования воль государств Г. И. Тункина. Ее значение состоит в том, что согласование охватывает не только содержание будущего правила поведения, но и признание его юридически обязательным. Тем самым совпадение политических интересов, повторяемость поведения или наличие общего стремления к определенному результату еще не означают возникновения международно-правовой нормы. Необходимо наличие юридического основания, придающего соответствующему правилу обязательный характер [15, с. 187–189].

Такой подход позволяет разграничить источник международного права, процесс образования нормы и субъектов либо механизмы, участвующие в этом процессе. Договор и обычай выступают формами существования международно-правовых норм, тогда как международные организации, международные конференции, судебные органы и иные институты способны участвовать в формировании, уточнении или развитии соответствующего правила [2, 5]. Как отмечал Б. М. Ашавский, понятие источника не следует расширять до такой степени, чтобы им охватывались все факторы, влияющие на возникновение и развитие норм [6, с. 12].

Одной из основных форм международного нормообразования остается международный договор. Его юридическое значение связано с выражением согласия участников на обязательность содержащихся в нем правил. При этом создание договорной нормы нельзя сводить только к моменту подписания текста. Выработка и согласование проекта, его принятие, установление аутентичности и выражение согласия на обязательность образуют последовательность юридически значимых действий. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. закрепляет различные формы такого согласия, включая подписание, ратификацию, принятие, утверждение и присоединение [12, с. 75–77; 2].

Уже на договорной стадии проявляется существенная роль международных межправительственных организаций. Их органы могут обеспечивать переговорный процесс, подготовку проекта, согласование позиций государств и принятие окончательного текста. Тем самым организация становится не только технической площадкой, но и постоянным механизмом, внутри которого формируется содержание будущего договорного регулирования. В пределах своей компетенции международная организация может также сама выступать участником договорных отношений [15, с. 88, 94].

Наряду с договором сохраняет значение международный обычай. Статут Международного Суда связывает его с всеобщей практикой, признанной в качестве правовой нормы. Современный подход, отраженный в Выводах Комиссии международного права ООН 2018 г., исходит из необходимости установления двух элементов: общей практики и ее принятия в качестве права, то есть opinio juris. Поэтому повторяемость поведения сама по себе не создает обычной нормы. Поведение государств может объясняться политической целесообразностью, экономическими интересами, дипломатическими соображениями либо иными неправовыми мотивами [1, ст. 38; 3, Вывод 2].

Договорное и обычное нормообразование находятся в постоянном взаимодействии. Договор способен закреплять уже сложившуюся обычную норму, содействовать кристаллизации формирующегося обычая либо становиться отправной точкой для новой практики. В свою очередь, последующая практика применения договора может приобретать значение для его толкования. Это свидетельствует о том, что процесс образования норм международного права представляет собой не совокупность изолированных форм, а систему взаимосвязанных юридических механизмов [3, Вывод 11; 2, ст. 31, п. 3, подп. «b»].

На этом фоне роль международных организаций должна оцениваться шире, чем через традиционный вопрос о наличии у них самостоятельной «законодательной власти». Их участие в нормообразовании может проявляться в нескольких формах. Прежде всего организация создает постоянную институциональную среду, в которой государства ведут переговоры, формулируют позиции, сопоставляют интересы и вырабатывают тексты международных документов. В отличие от разовой дипломатической конференции такой механизм действует непрерывно и позволяет последовательно возвращаться к вопросам правового регулирования [7].

В отдельных случаях учредительный договор предоставляет органам международной организации полномочия принимать обязательные решения. Как отмечается в доктрине права международных организаций, такая компетенция может относиться как к индивидуальным решениям, так и к абстрактному нормативному регулированию. Однако юридическая сила таких актов имеет производный характер: ее основанием выступает предварительно выраженное государствами согласие с учредительным договором и установленным им механизмом принятия решений [13, с. 194; 15, с. 91].

Иное значение имеют рекомендательные акты. Резолюция или рекомендация не становится международно-правовой нормой только в силу ее принятия международным органом. Вместе с тем отсутствие обязательной силы не означает отсутствия влияния на нормообразование. Выводы Комиссии международного права допускают, что резолюции международных организаций способны служить доказательством существования или содержания обычной нормы либо содействовать ее развитию при наличии соответствующей практики и opinio juris [3, Вывод 12; 5, с. 27].

Следовательно, необходимо различать юридическую обязательность и нормативное влияние. Международная организация может не создавать обязательное правило непосредственно, но участвовать в формировании его содержания, фиксировать достигнутый уровень согласия, ориентировать последующее поведение государств и создавать условия для договорного или обычного закрепления соответствующих положений. Аналогичным образом проекты, подготовленные в рамках кодификационной деятельности международных органов, способны предшествовать возникновению окончательного договорного обязательства [4].

Отдельного внимания заслуживает влияние международных судебных органов и кодификационных механизмов. Судебные решения в силу Статута Международного Суда имеют вспомогательное значение для определения правовых норм и не образуют «общего международного законодательства». Вместе с тем сформулированные судами подходы могут влиять на последующую практику государств, толкование договоров и выявление существующих норм. Сходным образом деятельность Комиссии международного права показывает, что международный орган способен воздействовать на содержание будущего регулирования задолго до появления окончательного договора. Подготовленный проект еще не создает обязательства, но может стать основой дипломатической конференции, многосторонних переговоров и последующего договорного закрепления [1, ст. 38, 59; 6, с. 12; 4].

Эти общие закономерности в полной мере применимы к международному экономическому праву, однако в данной сфере они проявляются особенно интенсивно. Специфика международного экономического права не состоит в существовании обособленной системы источников. Г. М. Вельяминов исходил из того, что его источники имеют ту же природу, что и источники международного права в целом. Особенность заключается прежде всего в соотношении используемых форм, значении многостороннего регулирования и высокой степени институционализации экономического сотрудничества [8, с. 47].

Международные экономические отношения требуют согласования сложных и часто противоположных государственных интересов. Доступ к рынкам, движение товаров, услуг и капитала, инвестиционные режимы, финансовое сотрудничество и иные вопросы непосредственно затрагивают национальные экономические интересы. Поэтому многосторонний договор здесь нередко выполняет двойную функцию: устанавливает материальные обязательства и одновременно создает институт, внутри которого соответствующий режим получает дальнейшее развитие [9].

Учредительные договоры международных экономических организаций в этом смысле не завершают нормообразование, а создают его постоянную основу. Государства определяют компетенцию органов, процедуры принятия решений и пределы последующего регулирования. В дальнейшем договорное и институциональное развитие тесно взаимодействуют: организация становится пространством для продолжения переговоров, уточнения действующих правил, подготовки новых решений и накопления практики их применения [8, с. 51].

Еще одной особенностью международного экономического права является широкое использование необязательных документов: рекомендаций, деклараций, руководящих принципов, модельных правил и кодексов поведения. Их распространенность связана с динамичностью экономических отношений и потребностью быстрее реагировать на изменения, чем это позволяет традиционный договорный процесс. При этом гибкость подобных инструментов достигается именно за счет отсутствия либо ограничения их обязательной силы [8, с. 48–49; 9, с. 326–327].

Поэтому понятие soft law требует осторожного применения. Само наименование документа или высокая степень конкретности его положений не определяют его юридическую природу. В отечественной литературе на это обращали внимание Б. М. Ашавский, Г. М. Вельяминов, М. В. Ксенофонтова, М. М. Богуславский и Е. Б. Ганюшкина. Необязательный акт способен служить моделью для национального законодательства, влиять на государственную практику, становиться основой последующих переговоров и участвовать в формировании содержания будущего договора, но такой эффект не тождествен возникновению международно-правовой нормы [5, с. 27; 8, с. 48–49; 11, с. 31, 37; 7, с. 63–64; 9, с. 326–327].

В международной экономической сфере особенно заметно и взаимодействие международного и национального регулирования. Национальное законодательство и практика государств могут воспринимать положения международных рекомендаций, а затем становиться фактическим материалом для последующей международной унификации. Однако это не означает смешения источников различных правовых систем. Национальный закон, частноправовая сделка или корпоративное правило не становятся нормами международного экономического права только вследствие трансграничного характера регулируемых отношений [14, с. 4, 25; 11, с. 37].

В международном экономическом праве институционализация приобретает дополнительное значение вследствие неодинаковых экономических возможностей государств. Формальное юридическое равенство не устраняет различий в переговорном потенциале, уровне развития и степени вовлеченности в международный экономический обмен. Поэтому многостороннее регулирование нередко предусматривает переходные периоды, преференциальные режимы, специальные условия и иные формы дифференциации. Такие механизмы не означают отказа от согласительного характера международного права, если различия в объеме прав и обязанностей закреплены в согласованной правовой форме.

В. М. Шумилов связывал процесс международного экономического нормообразования с государственным интересом, который направляет волю государства на выработку соответствующего правила. Для экономической сферы эта связь особенно существенна: нормативный результат обычно возникает как компромисс между различающимися интересами, а международная организация обеспечивает постоянную процедуру их сопоставления. Это позволяет рассматривать ее не как замену государству в международном правотворчестве, а как устойчивый механизм, посредством которого взаимодействие государств приобретает организованный и повторяющийся характер [16, с. 172].

Высокая степень институционализации влияет и на обычное нормообразование. Позиции государств выражаются в ходе заседаний международных органов, голосования, принятия совместных документов и исполнения решений. Такая деятельность создает значительный массив документированной практики. Вместе с тем поведение государства в органе организации и собственная практика международной организации не должны автоматически отождествляться: их значение для установления обычной нормы зависит от конкретных обстоятельств и наличия opinio juris [3, Вывод 4].

Таким образом, образование норм международного экономического права представляет собой особую по интенсивности форму общего международного нормообразования. Договор и обычай сохраняют основное юридическое значение, однако их развитие все чаще происходит в постоянной институциональной среде. Международные организации соединяют переговорный процесс, договорное регулирование, принятие последующих актов, накопление практики и использование рекомендательных инструментов.

Роль международных межправительственных организаций в этом процессе целесообразно рассматривать в трех взаимосвязанных аспектах. Во‑первых, они обеспечивают организационно-процедурные условия согласования воль государств. Во‑вторых, в пределах компетенции, основанной на учредительном договоре, их органы могут принимать обязательные решения. В‑третьих, рекомендации, резолюции, проекты и практика организаций способны оказывать формирующее воздействие на последующее договорное и обычное нормообразование.

Именно сочетание этих механизмов позволяет объяснить специфику международного экономического права без признания за международными организациями общей надгосударственной «законодательной власти». Возрастание роли международных организаций не отменяет согласительной природы международного права, а изменяет формы, в которых государственное согласие формируется, выражается и приобретает юридическое значение. Поэтому особенность международного экономического нормообразования состоит не в появлении принципиально новых источников, а в более тесном взаимодействии договора, обычая, актов международных организаций и иных инструментов, участвующих в движении от согласования интересов к юридически обязательному правилу.