Проблемы реализации права дознавателя на обжалование указаний начальника органа дознания

Право на обжалование действий и решений органов власти и должностных лиц, гарантированное Конституцией Российской Федерации [1], выступает одним из основополагающих принципов уголовного судопроизводства и получает конкретизацию в ст. 19 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) [2]. Процедура реализации указанного права урегулирована в ст.ст. 123–125 УПК РФ. Закрепляя обжалование в качестве принципа уголовного судопроизводства, законодатель вместе с тем устанавливает различные формы его реализации для разных участников уголовного процесса. Часть 4 ст. 41 УПК РФ наделяет дознавателя правом на обжалование письменных указаний начальника органа дознания. Данная норма является частным проявлением реализации общего права участников уголовного процесса на обжалование процессуальных действий и решений (ч. 1 ст. 123 УПК РФ).

В доктрине уголовно-процессуального права право дознавателя на обжалование рассматривается в качестве элемента его процессуальной самостоятельности, позволяющего отстаивать внутренние убеждения при расхождении с указаниями руководства. Однако эта самостоятельность является более ограниченной по сравнению с процессуальной самостоятельностью следователя. Согласно п. 4 ч.1 ст. 40.2 УПК РФ начальник органа дознания наделен полномочием давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производства процессуальных действий. Указанное положение было введено Федеральным законом от 30 декабря 2015 года № 440–ФЗ [3], что сформировало дополнительный уровень ведомственного контроля.

Отметим, что в научной литературе данное нововведение получило неоднозначную реакцию: ряд исследователей отнеслись к нему критически. В частности, С.В. Рудакова полагает, что такие полномочия как дача указаний, которые касаются направления расследования и производства процессуальных действий, не могут входить в компетенцию начальника органа дознания, поскольку последний в отношении дознавателя выполняет только контрольные функции. Исключение дублирования полномочий между начальником подразделения дознания и начальником органа дознания в части дачи указаний, по мнению автора, позволит снизить количество конфликтов и упорядочить механизм обжалования [4, с. 410-411].

С этим утверждением трудно согласиться. Начальник органа дознания является вышестоящим руководителем начальника подразделения дознания и ключевым субъектом ведомственного контроля на этапе дознания. В этой связи опасения по поводу совпадения его полномочий с полномочиями начальника подразделения дознания представляются излишними. Напротив, считаем, что это не является недостатком, а служит дополнительной гарантией законности: при бездействии либо недостаточных мерах со стороны начальника подразделения дознания начальник органа дознания сможет исправить ситуацию.

Полномочие начальника органа дознания, связанное с дачей указаний, не тождественно полномочию по даче указаний начальника подразделения дознания и имеет более широкий объем. Это положение вытекает из УПК РФ, где указано, что начальник органа дознания уполномочен «давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий» (п.4 ч.1 ст. 40.2 УПК РФ), а начальник подразделения дознания уполномочен «давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения» (п. 2 ч. 3 ст. 40. 1 УПК РФ).

Широта рассматриваемого полномочия во многом объясняется отсутствием законодательной определенности термина «процессуальные действия» (п. 4 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ). Легальное определение закреплено в п. 32 ст. 5 УПК РФ и определяется как «следственное, судебное или иное действие», предусмотренное УПК РФ. Однако в научной литературе отмечают, что данную формулировку «сложно назвать определением в полном смысле этого слова», поскольку она лишь указывает на виды действий, не раскрывая их содержания [5, с. 113]. Тем не менее, характер определения позволяет сделать вывод: термин «процессуальные действия» имеет более обширное значение, чем «следственные действия» и включает в себя любые действия, выполняемые на стадии досудебного производства в соответствии с нормами уголовно-процессуального права.

Эту неопределенность подчёркивает и С.А. Табаков, который пишет, что законодатель не конкретизирует ни перечень процессуальных действий, поручаемых начальником органа дознания, ни само понятие «направление расследования», оставляя эти вопросы без четкого правового регулирования. Это означает, что «указания начальника органа дознания могут касаться как принятия должностным лицом органа дознания процессуальных решений, так и выяснения определенных обстоятельств, имеющих значение для дела» [6, с. 12].

Дискуссионным остается вопрос о форме дачи указаний дознавателю. Так, в юридической литературе говорится о преимуществе устной формы указаний, даваемых дознавателю начальником подразделения дознания, перед письменной. Обосновывается это тем, что часть указаний носит методический и рекомендательный характер. Установление требования об обязательном письменном оформлении таких указаний представляется нецелесообразным и приведет к ненужной бюрократизации [7, с. 274].

Приведенный вывод представляется спорным. Законодательное закрепление письменных указаний, в том числе и для начальника органа дознания, имеет существенное процессуальное значение.

Во‑первых, законодатель закрепил, что письменная форма указаний обязательна для исполнения дознавателем. Следовательно, устное указание лишено юридической силы: оно не порождает правовых последствий и не обязательно для исполнителя, который вправе его не исполнять без негативных последствий. Об этом уже говорилось в литературе [8, с. 70].

Во‑вторых, бесспорно, требование фиксировать указания в письменном виде осложняет работу начальника органа дознания. Однако такой подход и дисциплинирует: необходимость документального оформления побуждает начальника органа дознания формулировать более продуманные и конструктивные поручения, поскольку он несет прямую ответственность за их содержание. Как справедливо отмечается в литературе, «сохраняется ответственность контролирующего субъекта за свои действия и решения, а официальное оформление позволяет в случае необходимости восстановить хронологию событий, оценить законность действий участников судопроизводства» [9, с. 56].

Поскольку указания начальника органа дознания имеют процессуальное значение, их необходимо обязательно приобщать к материалам дела. Целесообразно закрепить указанное требование на законодательном уровне, внеся соответствующие дополнения в статью 41 УПК РФ [10, с. 22].

В‑третьих, письменная форма служит важнейшей процессуальной гарантией дознавателя на обжалование. Реализация дознавателем права на обжалования обусловлена необходимостью четкой фиксации оспариваемого акта, что достигается лишь посредством письменной формы указания. Фиксация указаний в письменной форме формирует необходимую доказательственную основу для реализации обжалования.

Часть 4 ст. 41 УПК РФ устанавливает, что дознаватель вправе обжаловать указания начальника органа дознания прокурору. Указанное полномочие реализуется путем предоставления дознавателем материалов уголовного дела и соответствующих возражений прокурору.

Статья 124 УПК РФ закрепляет чёткую процедуру рассмотрения жалоб прокурором. Стандартный срок рассмотрения – трое суток с момента получения жалобы; в исключительных ситуациях – до десяти суток с извещением заявителя. По итогам проверки выносится постановление: жалобу либо удовлетворяют (полностью или частично), либо отказывают в удовлетворении. Незамедлительно после этого заявителю сообщается о принятом решении и порядке его обжалования.

Рассмотрение прокурором жалоб на действия, бездействие и решения должностных лиц представляет собой важнейший механизм обеспечения законности на досудебных стадиях уголовного процесса и защиты прав его участников. Следует учитывать, что правовая природа жалобы и возражения дознавателя не совпадает: жалоба в рамках ст. 124 УПК РФ может быть подана любым заинтересованным лицом, тогда как возражение на указания начальника органа дознания – это специальное процессуальное средство, которое предоставляется только дознавателю (ч. 4 ст. 41 УПК РФ). При этом, хотя порядок рассмотрения жалоб нормативно урегулирован, порядок разрешения возражений дознавателя прокурором в законе не прописан. Не определена и форма процессуальных решений, которые должны оформляться по итогам такого рассмотрения, – этот пробел в регулировании неоднократно отмечался в научной литературе.

Как полагает М.Н. Антроповская, процедура рассмотрения прокурором возражений дознавателя на указания начальника органа дознания должна быть установлена по аналогии со ст. 124 УПК РФ с теми же сроками (3 суток, до 10 в исключительных случаях) и обязательным вынесением постановления по результатам [11, с. 114].

В своих исследованиях В.Г. Волколупов обосновывает необходимость корректировки ч. 4 ст. 124 УПК РФ с целью приведения её положений в соответствие с актуальными нормами уголовно-процессуального законодательства. Автор предлагает расширить перечень обжалуемых решений, включив в него указания начальника органа дознания [12, с. 171-173].

О необходимости закрепления порядка подачи возражений на указания начальника органа дознания, а также порядка рассмотрения этих возражений прокурором указывает и М.Н. Шагарова [13, с. 114].

Отдельной и, пожалуй, наиболее острой проблемой выступает вопрос о приостановлении исполнений указаний начальника органа дознания, если они обжалуются дознавателем. Так, ч. 4 ст. 41 УПК РФ говорит о том, что обжалование указаний начальника органа дознания не является основанием для приостановления их реализации: дознаватель должен исполнить указание, даже если полагает его неправомерным. При этом в сфере обжалования указаний прокурора действуют специальные исключения (ст. 226, 226.8 УПК РФ), тогда как для указаний начальника органа дознания закон подобных исключений не содержит. Между тем, уголовно-процессуальное законодательство Республики Казахстан предусматривает более гибкий механизм. В соответствии со ст. 65 УПК Республики Казахстан дознаватель вправе обжаловать указания начальника органа дознания прокурору, и такое обжалование приостанавливает исполнение указаний на период рассмотрения жалобы, если оно касается ключевых процессуальных решений (квалификация и объем подозрения, направление уголовного дела прокурору с протоколом обвинения, прекращение дела) [с. 14]. Данный подход обеспечивает реальную возможность дознавателю защитить свою позицию до наступления необратимых процессуальных последствий.

Представляется, что казахстанский опыт заслуживает внимания, поскольку он подтверждает возможность сбалансированного решения: с одной стороны, сохраняется контроль руководителя за ходом расследования, с другой — дознаватель наделяется реальным правом на защиту своей процессуальной позиции.

Следует отметить, что к аналогичным выводам приходят и представители российской уголовно-процессуальной науки. Вопреки позиции законодателя, который не предусмотрел приостановления исполнения указаний при их обжаловании, большинство исследователей признают наличие существенного пробела в этой норме, требующего корректировки. Так, С.А. Табаков применительно к вопросу о коррекции норм, регламентирующих полномочия начальника подразделения дознания, считает, что исполнение указаний начальника подразделения дознания не должно быть безусловно обязательным – в том числе когда дознаватель реализует право на обжалование [15, с. 184]. О.В. Гладышева предлагает дополнить ч. 4 ст. 41 УПК РФ и закрепить исключительные случаи, когда исполнение указания начальника органа дознания может быть приостановлено. Таким основанием, по мнению автора, должна служить противоречивость полученных дознавателем указаний. В частности, исполнение указания начальника органа дознания следует приостанавливать, если оно расходится с указаниями прокурора [16, с. 169]. И.Г. Хисматуллин отстаивает идею предоставления дознавателю права приостанавливать исполнение обжалуемых указаний начальника органа дознания, если они затрагивают ключевые вопросы расследования – передачу дела другому дознавателю, квалификацию преступления, избрание меры пресечения, прекращение дела или направление его в суд. Одновременно автор предусматривает право дознавателя передать прокурору материалы дела и письменные возражения на оспариваемые указания [17, с. 63].

Предложение И.Г. Хисматуллина, на наш взгляд, представляется вполне удачным. Во‑первых, закрепление права на приостановление исполнения обжалуемых указаний предотвратит превращение дознавателя в технического исполнителя указаний начальника органа дознания и послужит гарантией его процессуальной самостоятельности.

Право дознавателя оспаривать указания руководства – это гарантия законности и способ защиты его независимой правовой позиции по делу.

Во‑вторых, такое приостановление не должно стать безграничным: оно должно применяться лишь в исключительных случаях – только по вопросам, которые затрагивают значимые аспекты расследования. Это изъятие дела и передача его другому дознавателю, привлечение в качестве обвиняемого, квалификация преступления и объём обвинения, избрание меры пресечения, производство следственных действий по судебному решению, направление дела в суд или его прекращение.

Представляется, что реализация указанных предложений позволит повысить эффективность дознания. Это обусловлено расширением круга субъектов, вовлеченных в разрешение ключевых вопросов предварительного расследования: помимо начальника органа дознания в процесс включаются дознаватель (как лицо, которое обжалует указание руководителя) и прокурор (как субъект, который рассматривает жалобу).