Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и зарубежных странах

В любом правовом государстве одно из ключевых мест занимают механизмы защиты прав и свобод человека, к которым в первую очередь относится институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмен). Данный институт функционирует во многих зарубежных странах и по действующей международной классификации его можно отнести к национальным системам особых учреждений, связанных с защитой прав и свобод.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации берет свое начало от базового международного стандарта, утвержденного Генеральной Ассамблеей ООН в 1993 году и определившего ключевые принципы работы национальных правозащитных структур. В целях имплементации указанных норм на внутригосударственном уровне в России был принят Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, закрепивший за омбудсменом статус особого государственного механизма, призванного гарантировать защиту прав и свобод личности, а также обеспечивать их неукоснительное соблюдение представителями власти всех уровней, как муниципальными органами, так и должностными лицами.

В экспертном сообществе правоведов-конституционалистов доминирует позиция, в соответствии с которой данный орган имеет фундаментальную государственно-правовую природу, поскольку его функционирование напрямую санкционировано Конституцией РФ. Именно поэтому исследование правового положения российского омбудсмена сохраняет высокую теоретическую и практическую значимость в контексте развития современного конституционного и административного права.

Целью исследования данной статьи является анализ правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и зарубежных странах.

Методологическая база включает формально-юридический, сравнительно-правовой и системный методы, а в качестве материалов исследования послужили нормативно-правовые акты, международные документы и труды ученых-конституционалистов.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный) представляет собой целостную общегосударственную систему правозащиты, включающая в себя совокупность федеральных и региональных уполномоченных, а также специализированных правозащитных ведомств (например, омбудсмены по защите прав детей), объединенных едиными задачами, методами работы и нормативными принципами, нацеленными на практическое обеспечение и превентивную защиту конституционных свобод человека и гражданина.

Роль государственного защитника прав человека в международном сотрудничестве закреплена как в международно-правовых, так и в национальных документах государств, где также созданы и действуют институты омбудсменов. Вместе с тем, в российском законодательстве на настоящий момент отсутствует четкое определение понятия уполномоченного по правам человека. Так, по мнению Авакьяна С. А.: «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации – это назначаемое Государственной Думой государственное должностное лицо, призванное рассматривать жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятыми решениями»[1, с. 113].

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 29.05.2023) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее – Закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ) должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее – Конституция РФ) в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Статья 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в РФ, а статья 103 наделяет парламент правом назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека. Уполномоченный по правам человека в РФ назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 Закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией РФ, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

К принципам, на которые должна основываться правозащитная дипломатия государственного защитника прав человека в условиях полицентричности и построения новой международной системы защиты прав человека, относятся:

политическая нейтральность;

вариативность правозащитных механизмов;

равноправие и взаимное уважение интересов государств – участников международных правозащитных организаций;

максимальное представительство, включающее коллективное решение наиболее значимых вопросов;

развитие практики двустороннего международного сотрудничества в защите прав человека (поощрение развития двустороннего взаимодействия национальных органов и структур, осуществляющих защиту прав человека).

Деятельность омбудсмена определяется соответствующим федеральным или региональным законодательством. Основными направлениями работы Уполномоченного являются:

прием и рассмотрение жалоб граждан на действия или бездействие органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц;

проверка обстоятельств жалобы путем направления запросов о предоставлении документов и объяснений у государственных органов, посещение учреждений, опрос должностных лиц;

обращение в суд с иском в защиту нарушенных прав, а также в прокуратуру для проверки законности решений;

направление заключений и рекомендаций органам власти по устранению нарушений прав граждан;

правовое просвещение, заключающееся в разъяснении гражданам их прав и способов защиты, публикации методических материалов и докладов;

подготовка и направление в органы законодательной власти ежегодного доклада о состоянии прав человека;

инициирование изменений в законодательстве путем системного анализа поступающих жалоб;

обеспечение взаимодействия с международными правозащитными структурами и омбудсменами других государств.

Институт Уполномоченного по правам человека создан для охраны прав граждан, для содействия реализации и восстановлению нарушенных прав человека с целью обеспечения надлежащего государственного управления со стороны публичной администрации, а также для привлечения к уголовной дисциплинарной и административной ответственности чиновников за совершенные ими противоправные действия.

Надо отметить, что согласно п. 44 Указа Президента РФ от 14.11.2024 г. № 974 «О государственных должностях Российской Федерации» Уполномоченный по правам человека относится к лицам, замещающим государственную должность. И. В. Зернов в своих работах относит данный институт к публично-правовым образованиям. Он считает, что правоспособность публично-правовых образований связана с представительством, когда государство в лице определенных органов обеспечивает механизм защиты прав человека [4, с. 10].

Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в зарубежных странах является ключевым элементом системы «сдержек и противовесов», который дополняет традиционные административные и судебные механизмы защиты прав граждан.

В мировой практике на основе способов учреждения и подотчетности, согласно исследованиям Дёминой Е. П., Созаева А. С. и Орлова А. Г., выделяют три базовые модели омбудсменов:

парламентская модель (классическая Скандинавская — Швеция, Финляндия). Омбудсмен назначается парламентом, полностью независим от исполнительной власти и выступает в качестве органа парламентского контроля;

исполнительная (правительственная) модель. Уполномоченный назначается главой государства или правительством (характерно для ряда стран Африки и Азии);

смешанная (полупарламентская) модель. В назначении участвуют несколько ветвей власти (например, Франция) [2, с. 83].

Организационная структура Уполномоченного (омбудсмена) может быть:

единоличной – один генеральный уполномоченный, имеющий централизованный аппарат;

коллегиальной (плюралистической) – ярким примером служит Швеция, где действуют четыре парламентских омбудсмена справедливости, возглавляемые Шеф‑омбудсменом. Каждый из них курирует строго определенные сферы (правосудие, полицию, налоги, социальное обеспечение).

Современные исследователи, на примере Джунусовой Д. Н., отмечают усложнение структуры омбудсмена за счет создания специализированных служб: по правам детей (Португалия), делам военнослужащих (Германия), защите информации и равенства полов (Канада) [3, с.31].

Говоря о направлениях деятельности омбудсменов, то согласно современным исследованиям сравнительного права, в частности Павлова Е. Я., деятельность зарубежных омбудсменов делит на два магистральных направления:

рассмотрение индивидуальных жалоб граждан. Институт характеризуется максимальной доступностью: отсутствие жестких формальных требований, возможность подачи устных или электронных обращений, отсутствие пошлин и обязательного адвокатского представительства (например, специализированные «горячие линии» в Португалии);

инициативные расследования (Proprio motu). Омбудсмен имеет право начать проверку по собственной инициативе на основе публикаций в СМИ или системных жалоб [5, с. 64].

К основным формам реагирования и полномочиям омбудсменов относятся:

инспекционная деятельность, выражающаяся в беспрепятственном доступе в любые государственные органы, включая места лишения свободы (пенитенциарные омбудсмены Великобритании, США);

правотворческая инициатива, заключающаяся в подготовке рекомендаций по изменению дефектных нормативных актов;

ежегодные и специальные доклады: предание огласке фактов бюрократического произвола перед парламентом и общественностью.

Исходя из вышеизложенного, можно прийти к выводу, что основная специфика решений Уполномоченного заключается в их рекомендательном характере, где главными инструментами выступают общественный авторитет, гласность и юридическая аргументация. Ученые подчеркивают, что внедрение этой должности во многих странах стало ключевым шагом на пути укрепления правового государства, так как омбудсмен выступает независимым посредником между гражданином и бюрократическим аппаратом, сглаживая неизбежные социальные конфликты.