Конституирование правосубъектности параорганизаций между договорной практикой и молчаливым признанием

Проблема международной

правосубъектности параорганизаций связана прежде всего не с описанием отдельной доктринальной традиции, а с необходимостью объяснить, каким образом в современном международном праве возникают устойчивые межгосударственные форматы, которые не обладают полным набором признаков международной межправительственной организации, но тем не менее участвуют в выработке коллективных решений, координации действий государств и внешнем взаимодействии с иными акторами. Именно это промежуточное положение делает параорганизации самостоятельной теоретической и практической проблемой. Они не сводимы ни к случайным политическим форумам, ни к уже сложившимся международным организациям, а потому требуют особой аналитической модели.

Научная новизна исследования состоит в том, что правосубъектность параорганизаций рассматривается как процесс поэтапного конституирования, а не как свойство, которое либо полностью возникает в момент учреждения, либо полностью отсутствует. Если классическая международная организация получает свою правовую основу из учредительного договора, то параорганизация формируется иначе: сначала складывается устойчивая практика взаимодействия, затем возникают воспроизводимые процедуры, после чего появляется внешняя институциональная репрезентация, и уже на этой основе возможно молчаливое признание за соответствующим форматом ограниченной самостоятельности. Следовательно, вопрос должен ставиться не только о наличии или отсутствии учредительного акта, но и о совокупности юридически значимых признаков, свидетельствующих о становлении особого международного образования.

Степень научной разработанности темы остаётся ограниченной. Русскоязычная доктрина используется в данном случае не как предмет самостоятельного анализа, а прежде всего как инструмент объяснения правовой природы параорганизаций. В этом смысле особое значение имеют работы Г. М. Вельяминова, который предложил концепт параорганизации для обозначения международных образований, по ряду внешних черт приближающихся к организациям, но не совпадающих с ними в формально-юридическом смысле [2, с. 373– 375]. Такой подход позволяет использовать отечественную теорию не только для описания уже существующих научных позиций, но и для более точного объяснения самой природы параорганизаций. Аналогично работы Р. Н. Ипатовой, С. В. Черниченко, Г. В. Игнатенко, Л. П. Ануфриевой, М. Н. Алиевой и В. С. Ковалёва дают возможность раскрыть производный, функциональный и градуальный характер международной правосубъектности [3, с. 1-2; 7, с. 18; 4, с. 42; 6, с. 15; 1, с. 60; 5, с. 118]. Вместе с тем центр исследования должен быть смещён с описания взглядов указанных авторов на анализ механизма возникновения правового качества у самих параорганизаций. В зарубежной литературе сходные явления описываются через formats [8; 9; 10]. Однако специальный вопрос о том, как именно у параорганизаций формируется ограниченное правовое качество в пространстве между договорной практикой и молчаливым признанием, до настоящего времени разработан недостаточно Если исходить из традиционного подхода, международная правосубъектность институционального образования связывается с международным договором, который закрепляет цели, компетенцию, структуру органов и пределы автономии. Для международных организаций такая логика остаётся базовой. Но в отношении параорганизаций она оказывается недостаточной, поскольку значительная часть современных гибких форматов создаётся без единого учредительного акта. Их нормативная основа складывается из деклараций, совместных заявлений, регламентов встреч, процедур председательства, правил координации, отдельных соглашений организационного и технического характера [3, с. 2]. Поэтому договорная практика здесь действует не как единственный источник субъектности, а как первый слой институционального оформления. Второй слой образует устойчивая институциональная практика. Именно она отличает параорганизацию от разового политического форума. Если формат сохраняется во времени, обладает повторяемостью встреч, вырабатывает более или менее постоянные процедуры подготовки решений, закрепляет внутреннюю координацию и формирует собственную повестку, то он приобретает качественно иной характер. Такая устойчивость не заменяет юридическую форму, но создаёт предпосылку для её постепенного возникновения. Иными словами, повторяемость процедур выступает как один из признаков того, что совместная деятельность государств начинает приобретать относительную институциональную обособленность.

Третий слой связан с внешней репрезентацией. Для конституирования правосубъектности принципиально важно, что параорганизация способна проявляться вовне не только как совокупность государств-участников, но и как определённый коллективный формат. Это выражается в наличии председательства, согласованных способов выступления, внешних документов, контактных механизмов, встреч с международными организациями и иных форм институционального присутствия. Чем устойчивее такая внешняя репрезентация, тем сложнее рассматривать соответствующий формат как исключительно неформальную площадку. В этой точке особенно важной становится категория молчаливого признания: другие акторы международного общения начинают фактически обращаться с данным форматом как с носителем ограниченной координационной идентичности. Именно молчаливое признание и образует четвёртый, завершающий слой конституирования правосубъектности. Речь идёт не о специальном акте признания и не о прямом наделении международно-правовым статусом, а о повторяющемся поведении государств и международных институтов, из которого следует допущение определённой самостоятельной роли параорганизации. Если с ней вступают в устойчивые контакты, если её документы воспринимаются как результат деятельности особого формата, если её внутренние представители или координационные механизмы при- знаются участниками внешнего взаимодействия, то возникает основание говорить о функциональной правосубъектности. Такая правосубъектность не тождественна правосубъектности международной организации, но и не может быть сведена к нулю [5, с. 122; 8, p. 12; 9, p. 37].

В этом и заключается научная идея статьи: параорганизация предлагается рассматривать как международное образование, правосубъектность которого возникает не одномоментно, а поэтапно, на стыке фрагментарной договорной базы, устойчивой институциональной практики, внешней репрезентации и молчаливого признания. Такой подход позволяет преодолеть недостатки двух крайних позиций. Первая из них полностью отрицает правовое значение параорганизаций на том основании, что они не учреждены договором в классическом смысле. Вторая, напротив, слишком быстро приравнивает их к международным организациям. Процессуальная модель конституирования показывает, что между этими полюсами существует промежуточная зона, в которой и складывается ограниченная, функциональная и градуальная правосубъектность.

Отсюда вытекают и критерии отграничения параорганизаций от смежных форматов. Простого наличия политической координации недостаточно. Существенны по меньшей мере несколько признаков:

длительность существования формата; повторяемость процедур; наличие устойчивого состава или ядра участников; формирование коллективной повестки; внешняя институциональная репрезентация; признание возможности координационного действия от имени формата; наличие хотя бы фрагментарной нормативной базы. Если эти признаки накапливаются, политический форум начинает выходить за пределы чисто дискуссионной площадки. Если же к ним добавляется устойчивое внешнее взаимодействие, можно говорить о конституировании ограниченной международной правосубъектности.

Вместе с тем вопрос о пределах правосубъектности параорганизаций, как представляется, должен ставиться достаточно осторожно. Сам по себе вывод о том, что такие образования способны приобретать отдельные международно-правовые черты, ещё не означает возможности автоматически распространять на них весь объём правоспособности, характерный для классических международных организаций. Как правило, подобные форматы не обладают полной договорной самостоятельностью, не имеют заранее закреплённой системы органов и не наделены универсальной компетенцией. Их возможности обычно носят более узкий характер и в значительно большей степени зависят от сохраняющегося согласия государств-участников. Именно поэтому, по нашему мнению, здесь корректнее говорить не о сформировавшемся завершённом статусе, а об отдельных проявлениях правосубъектности, которые возникают в связи с выполнением конкретных функций: внешним представительством формата, поддержанием рабочих контактов с международными организациями, обеспечение процедурной преемственности или координацией совместных решений. Такой подход позволяет, с одной стороны, избежать чрезмерного расширения самого понятия международной правосубъектности, а с другой - учесть реальную эволюцию гибких межгосударственных форм сотрудничества.

По этой причине важно не смешивать политическую влиятельность формата с его правосубъектностью. Сам по себе заметный вес на международной арене ещё не превращает форум в носителя самостоятельного правового качества. Но и полностью разводить эти явления было бы неверно. Когда формат действует не эпизодически, а устойчиво, когда у него появляются повторяющиеся процедуры, общая линия внешнего поведения и постоянные каналы взаимодействия с другими участниками международного общения, его политическая роль постепенно приобретает и юридическое измерение. Поэтому решающим становится не сам факт политического влияния, а то, перерастает ли оно в устойчивую институциональную практику. Именно здесь проходит граница между временной коалицией по конкретному вопросу и более стабильным межгосударственным образованием, которое уже может рассматриваться как параорганизация. Самостоятельное значение имеет и проблема критериев внешней институциональной идентичности. Для того чтобы говорить о конституировании ограниченной правосубъектности, недостаточно лишь того, что государства регулярно собираются в одном составе. Необходимо, чтобы соответствующий формат был способен воспроизводить себя как узнаваемую форму коллективного действия. Об этом могут свидетельствовать устойчивое наименование, повторяющиеся типы итоговых документов, выработанные процедуры председательства, наличие координационных треков, встреч на разных уровнях и единообразные способы позиционирования во внешней среде. Чем более последовательно такие элементы повторяются, тем сильнее основания утверждать, что перед нами уже не просто совокупность государств, а особое межгосударственное образование с частичной институциональной индивидуализацией. Эта логика особенно хорошо согласуется с функциональным пониманием правосубъектности, в рамках которого юридическое качество выводится из реально осуществляемых международно значимых функций [1, с. 63; 7, с. 24].

Значение предложенной модели состоит также в том, что она позволяет рассматривать институциональное развитие параорганизаций в динамике, а не как нечто изначально и окончательно определённое [10, p. 339]. Практика показывает, что такие форматы могут эволюционировать по-разному. В одних случаях постепенно закрепляются процедуры, расширяются способы внешнего представления, формируются специализированные рабочие механизмы, вследствие чего соответствующее образование всё больше приближается к более оформленному институциональному типу. В других случаях, напротив, сохраняется минимальный уровень формализации, и даже при достаточно интенсивном взаимодействии подобный формат продолжает функционировать прежде всего как политическая площадка. Именно поэтому правосубъектность параорганизаций целесообразно понимать не только как уже сложившееся состояние, но и как развивающийся процесс, при анализе которого существенное значение имеют и направление изменений, и темп институционального оформления.

Не менее существенно и прикладное значение такой конструкции для международно-правовой квалификации. Она помогает уйти от слишком категоричных выводов, которые нередко плохо соотносятся с реальной практикой. Вместо того чтобы сразу решать, является ли тот или иной формат международной организацией, логичнее определить, какие элементы правосубъектности у него уже просматриваются, какие ещё только складываются, а каких пока нет. Такой способ постановки вопроса точнее передаёт реальное положение дел и делает анализ менее схематичным.

Одновременно он открывает дальнейшую исследовательскую перспективу: через эту оптику можно отдельно рассматривать ответственность параорганизаций, пределы их внешнего представительства, специфику их участия в международном нормотворчестве и условия, при которых подобные форматы способны со временем перерасти в более оформленные международные структуры.

Именно в этом аспекте особенно наглядно проявляется различие между параорганизациями и международными межправительственными организациями. Международная организация обычно изначально создаётся как юридически оформленный институт: её существование опирается на учредительный акт, систему органов и сравнительно более определённую компетенцию. Параорганизация, напротив, в гораздо большей степени сохраняет зависимость от государств-участников; уровень её институциональной автономии ниже, а объём правосубъектности носит более ограниченный и ситуативный характер [4, с. 57; 6, с. 22]. Вместе с тем именно эта институциональная неполнота делает параорганизации особенно интересными для исследования. Она позволяет увидеть, что современное международное право всё чаще имеет дело не с простой альтернативой — либо организация, либо её отсутствие, а с более сложным кругом переходных и смешанных институциональных форм. Практическая значимость исследования заключается в том, что предложенная модель позволяет точнее оценивать правовой статус конкретных гибких межгосударственных форматов. Она позволяет анализировать не только их происхождение, но и динамику развития: усиливаются ли их институциональные признаки, расширяется ли внешняя репрезентация, возникает ли устойчивая практика обращения с ними как с самостоятельным форматом. Тем самым исследование может быть использовано для более точного описания переходных форм международного сотрудничества, в которых юридическая форма отстаёт от фактической институциональной функции.

Таким образом, наиболее обоснованным представляется вывод о том, что такая правосубъектность носит ограниченный, производный, функциональный и градуальный характер. Научная новизна предложенной конструкции состоит в процессуальном объяснении того, как из сочетания договорной практики, устойчивых процедур, внешней репрезентации и молчаливого признания возникает особое международное образование, занимающее промежуточное место между политическим форумом и международной организацией.