Развитие единой системы публичной власти в Российской Федерации: проблемы и перспективы

• ГРУДИНИН Никита Сергеевичкандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права ФГБОУ ВО «Московский государственный лингвистический университет», 119034, г. Москва, ул. Остоженка, д. 38, стр. 1, Тел.: 8-915-245-09-47nekit-07@mail.ru

Статья посвящена исследованию вопроса о перспективах развития единой системы публичной власти. Автором подчеркивается, что в Конституции Российской Федерации публичная власть сводится к сумме государственной власти и местного самоуправления, но в реальности в рамках публичной власти должны находить свое выражение как интересы государства, так и интересы гражданского общества. Отмечается, что Президент Российской Федерации является главой государства и единой вертикали исполнительно-распорядительных органов. Автор статьи указывает на необходимость дальнейшего перераспределения полномочий внутри системы разделения властей, усиления авторитета судебной власти и ее независимости. Указывается важность скоординированной работы органов государственной власти и местного самоуправления в рамках единой системы публичной власти. Аргументирована необходимость движения по пути уменьшения количества муниципальных служащих и депутатов, а также повышения эффективности функционирования муниципальных образований в интересах граждан страны.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, публичная власть, государственная власть, местное самоуправление, разделение властей, целостность, единство, эффективность

Введение в конституционную практику категории «публичная власть» в рамках конституционной реформы 2020 года сыграло существенную роль в развитии всей системы государственно-правовых отношений в России. Полагаем, что наиболее быстрый и ощутимый эффект от реализации данных нововведений испытали на себе системы органов государственной власти и местного самоуправления. Если до реформы 2020 года данные системы функционировали как две разобщенные структуры, то после проведения реформы система органов публичной власти объединила в себе систему органов государственной власти и местного самоуправления, а сами муниципалитеты были органически встроены в вертикаль публичной власти в стране. Несомненно, что данное решение еще должно пройти проверку временем в полном объеме, но уже сегодня следует отметить, что реализация предложенной конфигурации публичной власти позволяет нам говорить о серьезной трансформации всей системы публичного управления и коренном пересмотре принципов, на которых построено функционирование системы местного самоуправления. Встраивание системы местного самоуправления в единую вертикаль публичной власти означает на практике переход к новому этапу в развитии системы разделения властей, поскольку в современном демократическом федеративном государстве власть разделена не только по горизонтали, но и по вертикали. По нашему убеждению, местное самоуправление не может быть полностью автономным от государства институтом.

Наоборот, местное самоуправление – это прямое продолжение государственной власти на местах, благодаря которому каждый гражданин страны имеет непосредственную возможность взаимодействовать с публично-правовыми институтами. Институт местного самоуправления призван максимально эффективно и оперативно содействовать решению вопросов местного значения, которые, как правило, сводятся к оказанию хозяйственно-бытовых, социальнокультурных и жилищных услуг населению [7, с. 138]. Их осуществление нельзя отнести к собственно государственным функциям, но при этом их значимость такова, что они не могут быть отданы на откуп обществу и его институтам. Очевидно, что их статус следует определить как публично-правовой (второго или третьего уровня), но именно по успешности их осуществления граждане страны судят об эффективности всей системы управления. По этой причине включение органов местного самоуправления в состав единой системы публичной власти – крайне своевременное и правильное решение. Но при этом следует особо отметить, что любая система нуждается в постоянном совершенствовании и требует должного финансирования, а потому функционирование местного самоуправления в рамках единой публичной власти должно быть подкреплено достаточным финансированием.

В настоящее время термин «публичная власть» не определен в тексте Конституции Российской Федерации, а потому, как представляется, единая система публичной власти – дефиниция, зависящая от объема, который вбирает в себя сама публичная власть. К пониманию термина «публичная власть» в доктрине конституционного права существуют различные подходы. Так, одна группа теоретиков считает, что публичная власть – это особая разновидность власти народа, общественная власть, особым образом оформленная и структурированная. В продолжение данной точки зрения А.А. Югов подчеркивает, что «публичная власть – это особая самостоятельная власть, не совпадающая по объему с властью государственной… В известном смысле публичная власть, когда мы еe понимаем как власть народа, в целом есть высшая форма власти… система всеобщего участия населения в решении совместных дел» [10, с. 12]. При таком подходе публичная власть как власть народа или гражданского общества рассматривается как первоисточник государственной власти, которая в свою очередь оказывается всего лишь одной из составных частей публичной (общественной) власти. При этом качественные характеристики публичной власти и государственной власти различны. При таком подходе публичная власть опирается на интересы народа, и в ее структуре определяющую роль играют различные институты гражданского общества; внутри же государственной власти центральное место занимают институты государственной власти, а негосударственные институты воспринимаются как государством, так и обществом в качестве вторичных акторов политического процесса. Сторонники другого подхода, напротив, исходят из иного посыла: общественная власть и публичная власть – абсолютно не совпадающие друг с другом понятия. Фактически, государственная и публичная власть – это крайне близкие институты, которые не совпадают по своему смыслу и содержанию с общественной (социальной) властью. Так, А.И. Ким отмечал, что «общественная и публичная власть не тождественны; тождественны же публичная и государственная власти, порожденные политическими отношениями» [2, с. 65]. Если исходить из данного подхода, то можно прийти к выводу, что публичная власть есть по своей сути исключительно власть государства и его институтов, она никак не связана с обществом, его институтами и интересами. Такая трактовка публичной власти нам видится крайне однобокой и узкой, она не учитывает тот факт, что государственная власть проистекает из общественной (социальной) власти, а потому власть публичная не может не включать в себя общественные институты (структуры).

Думается, что природа публичной власти смешанная – общественно-государственная. За «спиной» государства в Российской Федерации всегда находился и сегодня продолжает находиться ее многонациональный народ. Именно суверенитет народа предопределяет суверенитет российского государства и его публичной власти. В публичной власти должны находить свое воплощение как интересы государства, так и интересы гражданского общества. По этой причине более целостная структура публичной власти в Российской Федерации могла бы выглядеть следующим образом:

- органы государственной власти федерального уровня; - органы государственной власти регионального уровня; - органы местного самоуправления; - политические партии; - общественные организации, движения, фонды; - профессиональные (творческие) союзы, добровольческие объединения.

Указанная структура, безусловно, имеет в своей основе ядро, к которому следует отнести органы государственной власти и местного самоуправления, что само по себе предполагает преобладание публично-властных начал в природе публичной власти, но не говорит об исключительно государственной ее природе. Об этом, в частности, свидетельствует история России: в трудные для публичной власти времена она искала опору в народе. Так, именно народное ополчение освободило в 1612 году Москву от польских захватчиков-интервентов, а Земский собор 1613 года, составленный из представителей всех сословий русского общества, избрал царем Михаила Романова [5, с. 19]. В этом единстве государства и его многонационального народа и есть, на наш взгляд, сущность и сила публичной власти: она объединяет в себе ресурсы общества под началом государства.

Говоря о единстве системы органов публичной власти в Российской Федерации, следует особо отметить, что во главе ее находится Президент России, являющийся согласно Конституции Российской Федерации главой государства. Очевидно, что в этом своем качестве он является главой единой системы публичной власти в Российской Федерации.

Президент Российской Федерации призван обеспечивать согласованное функционирование органов государственной власти, а также координировать работу всей вертикали органов публичной власти – от Правительства Российской Федерации до исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Следует особо отметить, что Конституция Российской Федерации не называет Президента главой исполнительной ветви власти Российской Федерации, де-юре эти функции выполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Однако, как видится, именно Президент Российской Федерации является фактическим главой исполнительной власти Российской Федерации. Более того, Правительство реализует политический курс Президента, ему подконтрольно и отвечает в значительной степени перед ним за результаты своей работы [1, с. 114-116]. И именно такая конфигурация обеспечивает устойчивость властной вертикали в России: конституционная, политическая и фактическая ответственность Правительства перед Президентом – необходимое условие стабильного и поступательного развития государства и общества.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что, являясь де-юре главой государства, де-факто Президент Российской Федерации является главой всей вертикали исполнительно-распорядительных органов в Российской Федерации. Указанная модель оправдывает себя в условиях сильного и авторитетного Президента и может быть описана одной фразой: «Сильный Президент – сильная Россия». Однако как будет развиваться политическая ситуация в стране и как будут функционировать все ветви власти в условиях ослабленной фигуры Президента, вопрос, на который у нас нет очевидного ответа. Представляется, что в сложных ситуациях (в т.ч. в период исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства) рычаги по управлению государством должны быть перераспределены между органами исполнительной и законодательной власти, дабы вертикаль публичной власти продолжала функционировать и обеспечивала прочность государственной конструкции, независимость и суверенитет государства. Как известно, действующая редакция Конституции 1993 года, а именно, ч. 3 ст. 92 запрещает исполняющему обязанности Президента Российской Федерации распускать Государственную Думу, но при этом она не ограничивает его в действиях, направленных на изменение состава Правительства Российской Федерации. Представляется, что в период временного исполнения обязанностей Президента Председатель Правительства Российской Федерации (а именно он замещает Президента во всех случаях, когда последний не может исполнять свои полномочия) не должен менять состав Правительства Российской Федерации, а также освобождать от занимаемой должности Генерального прокурора Российской Федерации.

В целях реализации указанного предложения полагаем целесообразным изложить ч. 3 ст. 92 Конституции 1993 года в следующей редакции: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, отправлять в отставку Правительство Российской Федерации, освобождать от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, Генерального прокурора Российской Федерации, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации». Также полагаем возможным и необходимым дополнить ст. 92 Конституции Российской Федерации ч. 4 следующего содержания:

«Во всех случаях, когда Председатель Правительства Российской Федерации не может исполнять свои обязанности и обязанности Президента Российской Федерации, обязанности Председателя Правительства временно исполняет первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, а обязанности Президента Российской Федерации – Председатель Совета Федерации Российской Федерации». Видится, что такая конструкция послужит дополнительным механизмом, позволяющим избежать вакуума власти в период ослабления власти Президента, она может стать дополнительной страховкой для всей системы публичной власти на период возможной политической турбулентности, а также позволит обеспечить необходимый баланс в системе разделения властей в период до избрания нового главы государства.

Продолжая мысль о необходимости укрепления единой системы публичной власти во главе с сильным Президентом, следует отметить, что сами по себе фигура Президента Российской Федерации и его полномочия должны быть достаточными для обеспечения единства и стабильного функционирования органов публичной власти, всей политической системы общества [8, с. 140], но они не должны подавлять собой независимость и самостоятельность исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, которые также обеспечивают целостность системы публичной власти в России. Именно по этой причине, как представляется, нашей стране предстоит пройти путь усиления законодательной и судебной ветвей власти. Говоря о возможном усилении законодательной ветви власти, следует подчеркнуть, что авторитет и сила законодательного (представительного) органа государственной власти состоит в том, что он представляет собой все общество в целом, а не его отдельные слои или части [9, с. 49]. Необходимым условием этого является многопартийный состав Государственной Думы Российской Федерации, а также гарантии деятельности политической оппозиции в ее стенах. В этой связи считаем необходимым дополнить ст. 96 Конституции Российской Федерации ч. 3 следующего содержания: «Государственная Дума функционирует на многопартийной основе. Гарантируется деятельность фракций политических партий, включая оппозиционные. Законопроекты, поддержанные, как минимум, двумя оппозиционными фракциями, не могут быть сняты с рассмотрения Государственной Думы».

Еще одним путем укрепления

конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации должно стать усиление его контрольных полномочий. Видится, что ст. 103 Конституции Российской Федерации могла бы быть дополнена нормой, предоставляющей Государственной Думе Российской Федерации право вносить предложения (представления) Президенту об освобождении от должности конкретных федеральных министров, чья деятельность по итогам ежегодного отчета Правительства Российской Федерации в Государственной Думе получит неудовлетворительную оценку. Подчеркнем, что в настоящее время по итогам ежегодного отчета Правительства Государственная Дума дает оценку работе Правительства в целом [6, с. 62], но этот факт не означает того, что Государственная Дума не может признать неудовлетворительной работу конкретного федерального министерства (или нескольких министерств).

На наш взгляд, норма, конкретизирующая такое полномочие Думы, могла бы быть сформулирована в рамках ст. 103 в следующем виде: «К ведению Государственной Думы относятся:… в.1) внесение предложений (представлений) Президенту Российской Федерации об освобождении от занимаемой должности федеральных министров, чья деятельность признана неудовлетворительной по итогам заслушивания ежегодного отчета Правительства Российской Федерации;…».

Полагаем, что предлагаемая нами мера позволит Государственной Думе усилить свой контроль за работой федерального Правительства и федеральных министерств, что станет дополнительным элементом, обеспечивающим ответственность Правительства перед парламентом Российской Федерации.

Говоря о судебной ветви власти, следует подчеркнуть, что гарантии ее самостоятельности и независимости, сформулированные в Конституции, как показало время, являются недостаточными. Полагаем, что Российской Федерации следует определить конституционно-правовые пути повышения авторитета судебной системы как ключевого актора в деле восстановления и защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Авторитет судебной власти должен быть настолько велик, чтобы граждане не могли подвергать сомнению законность и справедливость судебных решений [3, с. 114], а также выбирали обращение в суд в качестве основного способа разрешения возникших споров. Видится, что ст. 120 Конституции Российской Федерации должна быть дополнена следующей нормой: «Не допускается вмешательство в деятельность судов и процесс осуществления правосудия. Оказание давления на суд или судью, в связи с осуществлением его полномочий в судебном процессе, влечет за собой для виновного лица установленную законом ответственность, а для должностного лица органов публичной власти – увольнение с занимаемой должности». Вероятно, только тогда, когда суд будет надежно защищен от административного давления со стороны органов публичного управления и их должностных лиц, независимость суда будет обеспечена не только де-юре, но и де-факто.

Однако помимо конституционно-правовых гарантий обеспечить полную независимость судебной власти, повысить ее статус в системе разделения властей должны экономические и уголовно-правовые меры. Так, обеспечить независимость судебной системы призваны такие меры, как передача функции по обеспечению материального обеспечения судей в ведение Верховного Суда Российской Федерации, борьба с коррупцией в коридорах правосудия, а также ужесточение уголовной ответственности для судей за вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта. В этих целях полагаем возможным увеличить наказание, предусмотренное санкциями ч. 1 (вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность суда в целях воспрепятствования осуществлению правосудия) и ч. 2 (вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела) ст. 294 УК РФ, до 5 лет лишения свободы, а по ч. 3 ст. 294 УК РФ (те же деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения) – до 10 лет лишения свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. Уголовная ответственность по ч. 1 ст. 305 УК РФ (вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта), на наш взгляд, должно влечь за собой наказание в виде лишения свободы на срок до 8 лет. При этом важно предусмотреть механизмы, гарантирующие беспристрастность судебного разбирательства в рамках рассмотрения уголовных дел по ст. 305 УК РФ.

Наконец, крайне важной проблемой, которая заслуживает к себе пристального внимания, является взаимная интеграция органов государственной власти и местного самоуправления в рамках единой системы публичной власти. Необходимо особо отметить, что в Российской Федерации за последние десятилетия была выработана вполне рабочая система местного самоуправления, в рамках которой успешно функционировали такие виды муниципальных образований, как городские и сельские поселения, муниципальные районы и округа, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Представляется, что такая система, с одной стороны, выглядела достаточно объемной и включала в себя (если не брать в расчет территории городов федерального значения, городские округа и немногочисленные муниципальные округа) преимущественно два уровня местного самоуправления: муниципальные районы, а также городские и сельские поселения. Благодаря такой структуре публичная власть была всегда на связи с жителями сельских территорий, и многие вопросы местного значения решались на местах достаточно оперативно [4, с. 63]. С другой стороны, данная двухуровневая система местного самоуправления имела и ряд негативных особенностей.

Во-первых, она порождала постоянную борьбу за полномочия и финансирование между «верхним» и «нижним» уровнями, а также вызывала раздражение своей неспособностью найти оптимальный баланс в распределении полномочий. Во-вторых, она приводила к увеличению числа муниципальных служащих в большинстве муниципалитетов (помимо муниципальных служащих районной администрации в администрациях городских и сельских поселений было трудоустроено значительное число муниципальных служащих), а также числа муниципальных депутатов (депутатов представительных органов в муниципальных районах и городских (сельских) поселениях), избираться которыми порой не желал никто, и власти на местах были вынуждены выдвигать относительно известных жителей (например, учителей, врачей, успешных индивидуальных предпринимателей) таких муниципальных образований, часто имеющих лишь самые общие представления о системе управления муниципальным хозяйством. В-третьих, данная система порой демонстрировала недостаточную степень оперативного реагирования на возникающие вопросы, показывала неготовность решать значимые инфраструктурные задачи (например, проблемы обманутых дольщиков) без поддержки сверху – на уровне субъектов Федерации.

Следствием этого стал отказ от двухуровневой системы организации местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации в рамках муниципальной реформы 2025 года и переход к одноуровневой системе организации местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 9 ФЗ от 20.03.2025 г. N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» местное самоуправление осуществляется в следующих видах муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения. Столь резкое сокращение перечня муниципальных образований в контексте уменьшения количества муниципальных служащих, муниципальных депутатов и снижения расходов на их содержание можно только приветствовать. К тому же если в результате реформы местного самоуправления в числе муниципальных служащих останутся наиболее квалифицированные и заинтересованные в решении проблем местного населения чиновники, то, безусловно, вся система местного самоуправления только выиграет.

Однако, как нам представляется, в масштабной реформе местного самоуправления имеется одно достаточно слабое звено. До настоящего времени непонятно, как будет коммуницировать с властью население вчерашних сельских поселений, которые стали частью вновь созданных муниципальных округов.

Логичным решением данной проблемы является переход к одноуровневой системе местного самоуправления с сохранением сельских поселений (единиц) как структурных элементов муниципальных округов. Думается, что в таких сельских поселениях должны быть созданы свои администрации с четко очерченными полномочиями и механизмами для их осуществления. Такие администрации могут быть структурными отделами администраций муниципальных округов либо самостоятельными органами местного самоуправления, встроенными в вертикаль публичной власти на уровне муниципального округа. На наш взгляд, ни о какой самостоятельности администраций сельских поселений сегодня и в перспективе речи идти не может: местное самоуправление должно функционировать эффективно, быть встроено в единую систему публичной власти, а не создавать условия для роста бюрократии и процветания коррупции на местах.

Таким образом, резюмируя все сказанное, следует подчеркнуть, что функционирование единой системы публичной власти в России – вопрос, требующий дальнейшего обсуждения и четкой законодательной проработки. Очевидно, что единая система публичной власти будет развиваться в русле укреплении внутреннего баланса в системе разделения властей с сохранением особой роли и статуса Президента Российской Федерации. Особое внимание в этом процессе должно быть уделено усилению контрольного статуса палат Федерального Собрания, повышению конституционно-правовых и экономических гарантий независимости судебной власти. Также серьезное внимание должно быть уделено функционированию органов местного самоуправления в единой системе публичной власти. От того, насколько эффективны они будут, во многом будет зависеть устойчивость и авторитет всей системы публичной власти в России. Несомненно, что последовательное движение по пути укрепления системы органов публичной власти – важная задача для российского общества и государства на годы вперед. Решать эту задачу должны государство и общество сообща.

Список литературы

1. Абаева Е. А. Полномочия Президента Российской Федерации по руководству и координации деятельности органов публичной власти в системе разделения властей // Человек и право – XXI век: альманах Института прокуратуры Саратовской государственной юридической академии. 2023. № 1. С. 111-117.
2. Ким А. И. Государственная власть и народное представительство в СССР. Томск: ТГУ, 1975. 216 с.
3. Ляхов Ю. А. Суд как символ справедливости // Северо-Кавказский юридический вестник. 2022. № 1. С. 113-116.
4. Руф В. С. Двухуровневая система местного самоуправления в России: преимущества и недостатки // Вопросы российской юстиции. 2024. № 31. С. 61-65.
5. Соколова Е. С. Политико-юридические факторы легитимации российского самодержавия и средневековой модели законности на Земском соборе 1613 года // Юридическая наука и практика. 2024. Т. 20. № 1. С. 15-23.
6. Сущенко П. В. Некоторые вопросы конституционно-правовой регламентации парламентского контроля // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2019. № 2. С. 61-72.
7. Тимофеева А. А. Конституционно-правовые основы вопросов местного значения // Конституционализм и государствоведение. 2023. № 4 (32). С. 137-142.
8. Фисенко Е. С. Особенности и проблемы правореализации полномочий Президента РФ как гаранта положений Конституции // Общество: политика, экономика, право. 2023. № 4 (117). С. 138-143.
9. Шульженко Ю. Л. Поправки 2020 г. к Конституции Российской Федерации и парламентаризм // Пробелы в российском законодательстве. 2023. Т. 16. № 2. С. 48-54.
10. Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург: УГЮА, 1999. 212 с.

Скачать